人民代表大会制度下的首都立法新格局

熊菁华

北京市地方立法工作破解“谁来组织干（立法新格局）”“采用什么方式干（立法新制度）”“立法如何引领改革（立法新功能）”“立法如何践行公共治理新理念”等深层次问题的做法，对新时期地方立法如何与时俱进提供了很有意义的样本。

2008年北京成功举办奥运会以来，首都经济社会发展进入到崭新的阶段。特别是2014年2月，习近平总书记视察北京工作作出的重要指示，在首都发展历史上具有里程碑意义。在这一新时期新阶段，北京市人大常委会紧紧围绕中央的重大部署和市委的重要决策，从坚持人民代表大会制度的本质特征和精髓要义出发，勇于开拓、主动作为，创造性地开展地方立法工作，明确了立法新格局，确立了立法新理念，提出了立法新功能，健全了立法新制度，开创了北京市立法工作的崭新局面，为首都民主法治建设事业添上了瑰丽的时代色彩，为中国特色社会主义法治体系添加了灿烂的首都元素。

北京市十三届人大常委会（2008～2013年）和市十四届人大常委会（2013年至今）期间，北京市陆续召开了三次立法工作会议，作为标志性事件，清晰地勾勒出首都立法工作的发展脉络。2009年4月第一次立法工作座谈会上，率先解决了首都立法中面临的“谁来组织干（立法新格局）”这个关键问题。2011年6月第二次立法工作研讨会上，为完善立法新格局提出了法规预案研究制度，破解了“采用什么方式干”的问题。2013年9月第三次立法工作研讨会上，在明确立法新格局的基础上，开始逐步解决立法中的深层次问题，如“立法如何引领改革（立法新功能）”“立法如何践行公共治理新理念”。

这三次立法工作会议，都是深入贯彻党的十七大、十八大会议重要精神和习近平总书记的系列重要讲话，在市委的领导下，市人大常委会与市政府共同组织召开，紧密结合本市发展各个阶段的不同特征，从坚持完善人民代表大会制度的政治高度，先后破解了首都立法工作面临的“谁来组织干（立法新格局）”“采用什么方式干（立法新制度）”“立法如何引领改革（立法新功能）”“立法如何践行公共治理新理念”等深层次问题，使首都立法工作赫然进入了一个崭新的时期，开拓了一条全新的路径。立法工作已经站在了首都全面建设小康社会的第一线，从改革发展的法制保障者，成了全面深化改革的积极回应者和领跑者。

一、北京市从坚持完善人民代表大会制度的高度，明确提出“立法新格局”。这在全国地方立法系统中具有领先性、开创性的影响

2012年，全国第十八次地方立法研讨会首次提出要“进一步发挥立法在中国特色社会主义事业中的引领和推动作用、进一步发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”。继而，全国各地方积极贯彻会议的重要精神，纷纷开展了有益探索与实践。

在北京，2009年市人大常委会就在市委领导下，与市政府共同召开第一次立法工作座谈会，围绕着“由谁组织干立法”这个牛鼻子问题，提出了立法新格局的概念，即：坚持市委对人大工作的领导，增强市人大常委会在立法中的主导作用，发挥市政府在立法中的基础作用，加强市人大与市政府之间的整体统筹。

立法新格局这四句话，是在坚持完善人民代表大会制度的基础上提出的重要立法思路，作为一个有机统一体，完整地诠释了党委、人大、政府在立法工作中各自处于的领导、主导和基础的地位和作用，以及相互之间的统筹协调与密切沟通关系。这充分反映了宪法中关于中国共产党的领导地位和人民代表大会制度规定的重要内涵，充分体现了党的十八届四中全会关于加强党对依法治国的领导的重要精神。这在全国地方立法系统中具有领先性、开创性的影响，为国家全面推进依法治国、建立中国特色社会主义法治体系发挥了探索性、先行先试的重要作用。

二、首都立法新格局的首要关键环节——坚持市委对人大立法工作的领导

坚持党的领导，是我国政治制度的本质核心，是一个长期以来坚决贯彻的政治原则。当前，在全面推进依法治国的新部署下，市委如何更有力地领导人大工作，尤其是立法工作，则是时代提出的新课题新任务。2014年，市人大常委会主任、党组书记杜德印在《中共北京市人大常委会党组关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》说明中指出：“现在全市各级党组织对人大工作普遍是高度重视的，但常常听到一些人大的同志讲‘做好人大工作关键是党委重视，好像人大工作做得不好还是因为党委不重视。其实，根源是人大常委会党组的工作不主动，没有主动谋划人大的工作，没有主动地向党委请示汇报，没有积极地争取党委的领导和支持。所以这次强调推进党委领导人大工作制度化建设，健全人大常委会党组对同级党委负责制度，切实把人大常委会党组的领导核心作用加强起来，发挥出来。”可以说，这是北京市从当前人大工作的实际情况出发，提出的既坚持政治原则，又积极务实、富于建设性的重要思路。

按照这一思路，北京市建立健全了以下主要制度：

一是市委讨论研究立法的会议议事制度。包括：全市人大工作会议制度、市委常委会和专题会讨论立法制度等。自2001年第八届市委召开第一次人大工作会议以来，第九、十、十一届市委都在届内组织召开一次人大工作会议，对未来五年的人大立法工作作出具体的部署和安排。这已然成为市委在全面推进依法治国进程中，坚持完善人大制度，提高依法执政水平，推进人大工作，尤其是立法工作的重要议事制度。另外，市委在安排市委常委会、市委专题会的年度议题计划时，都征求人大有关立法方面的议题安排，逐步形成了市委常委会、市委专题会等专门研究立法事项的会议制度。

二是市人大常委会党组向市委请示报告立法事项的制度。包括：在立法五年规划和年度立法计划方面，常委会党组都先向市委请示汇报、审核把关，经市委同意再印发全市执行。在具体法规项目方面，常委会党组每年都安排若干个关系群众切实利益、关系首都可持续发展和公共安全、关系首都民主政治建设的法规项目，专门向市委常委会或者专题会汇报该项立法的主要思路和核心制度，经市委讨论确定后，再提交人大审议表决。比如：大气污染防治和水污染防治、居家养老服务、中关村自主创新示范区、生活垃圾管理、轨道交通安全运营、城乡规划、安全生产等诸多法规，都向市委常委会或专题会作了请示汇报。对于重要立法工作，比如和市政府共同召开立法座谈会和研讨会等，也是经市委常委会讨论同意后，再安排具体落实。对于未经市委常委会讨论的立法项目和其他立法工作，常委会党组也都向市委作了书面报告。

三是市人大常委会党组研究立法的议事制度。过去，常委会党组对于向市委汇报的立法事项，较少召开党组会议进行专题讨论，而主要采取召开主任会议、主任专题会等形式，或者采取向党组成员和书记进行书面请示等做法。现在，按照党的十八届四中全会的部署，常委会党组深化认识，主动发挥作用，明确提出，党组作为同级党委的派出机构和人大常委会的领导核心，是党委加强对人大立法工作领导的组织安排和组织保证，党组应当主动承担起枢纽点和突破口的作用。包括以下做法：完善了常委会党组议事规则，通过召开党组会议的形式，对党组拟向市委汇报的立法项目和重大立法工作进行专题研究和讨论。比如，2015年，拟提请市委就建筑工程质量条例开展立法协商，以及拟安排市人大与市政府共同召开立法协调会的议题，都在提请市委常委会讨论前，先由市人大常委会党组会议进行专题研究后，再以常委会党组名义正式向市委报告。

北京市不仅建立健全了市委领导立法工作的上述重要制度，形成首都推进立法工作的常态化机制，同时，还在一些具体立法实例中，采取了一些具有创造性、开拓性的立法工作模式，为今后形成规范化的立法制度做了有益的探索和实践。

典型立法实例之一：市委直接领导中关村立法工作，开创了全新的立法组织模式。中关村国家自主创新示范区条例作为一部关系到首都转变经济发展方式，推动首都实现创新驱动发展的重要法规，在立法体制上积极创新，探索了一条由市委直接领导、牵头组织开展立法的新路径，成为实践立法工作新格局的重要立法实例——成立了由一名市委常委任组长，两名常委会副主任、一名副市长任副组长的立法领导小组，同时下设由市人大法制办、市政府法制办、中关村管委会等30个部门组成的立法起草小组，集中力量，共同攻关中关村立法难题。立法领导小组先后8次召开会议，专门听取起草和修改工作的情况汇报，决策协调立法中的重大问题，保证了立法工作的顺利进行。这种工作模式，为中关村立法提供了有力的组织保障，使立法工作始终在市委的直接领导下开展，保证了中关村立法的正确方向，保证了市委关于首都创新发展的重大决策部署得以落实，成为提高首都立法质量和实效的重要探索实践。

典型立法实例之二：市委决定将重要法规提交代表大会审议，突破了多年来大会立法权虚置的瓶颈。自2001年以来，市人代会10多年来没有在大会上讨论审议过地方性法规，导致了人代会立法权的虚置。按照党的十八大、十八届三中全会关于推进人大制度与时俱进的要求，2013年，市人大常委会党组提出建议，并经市委同意，决定将大气污染防治条例、代表法实施办法和代表建议批评意见办理条例三项法规提交市人代会审议表决，并得以高票通过。在此基础上，市人大常委会党组及时总结、提升了这次重要的立法实践，在市委四次人大工作会议通过的《关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》中，作出了制度性规定：对于涉及坚持和完善人民代表大会制度、首都改革发展、城市建设和社会治理等人民群众普遍关注的重大问题的一些地方性法规，应提请人民代表大会审议；除换届之年的会议，一般应安排审议法规议题。这将充分保证人民代表大会依法行使立法职权，保证人民参与地方立法的权力，将成为首都民主法治事业发展历程中的重要标志。

典型立法实例之三：市委决定开展首次立法协商工作，成为了北京市30多年来的立法开创之举。根据党的十八届三中全会关于推进协商民主广泛多层制度化发展的重要安排，2013年12月，市委决定将大气污染防治条例草案交由市政协开展立法协商。这是自1979年北京市人大常委会享有地方立法权以来，30多年来首次具有开创意义的重要举措，同时对全国地方立法系统也起了引领和示范效应。作为一次重要的立法政治实践，市委对立法协商全过程进行了统一领导，常委会党组、政协党组按照“坚持党对立法工作的领导、人大及其常委会依法行使立法权、发挥人民政协在政治协商民主中重要作用的原则”，积极履行各自职责，不越位不错位，没有简单地将听取采纳政协委员意见等同于一般的立法听取意见程序。以这次立法协商为开端，2014年市委决定将居家养老服务条例、控制吸烟条例、基本住房保障条例三项法规在市政协开展立法协商。在开展具体工作的同时，市委还重视推进立法协商的规划化制度化建设。2014年12月，市委办公厅下发了《关于在市政协开展立法协商工作的通知》，市政协据此制定了《立法协商工作实施办法（试行）》。2015年，市委又决定就建设工程质量条例开展立法协商，成为了新制度试行以来的首个法规。至此，立法协商工作将在制度轨道内有序开展，成为推进首都科学立法民主立法，推进社会主义协商民主发展的重要标志。

三、首都立法新格局的核心环节——发挥人大在立法中的主导作用

发挥人大在立法中的主导作用这一提法，中央2012年在全国第十八次地方立法研讨会首次提出，即“进一步发挥立法在中国特色社会主义事业中的引领和推动作用、进一步发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”。在北京，2009年召开的第一次立法工作座谈会提出的立法新格局，就将增强市人大常委会在立法中的主导作用，作为整体格局中的重要一环，在全国范围内率先提出。之后，在2011年召开的第二次立法工作研讨会上，还专门邀请宪法学专家焦洪昌教授从贯彻国家宪法、人民代表大会制度的政治高度，进一步阐释发挥人大立法主导作用的法理依据和宪政基础。在2013年召开的第三次立法工作座谈会上，进一步研究如何按照国家立法法精神和立法引领推动改革等新要求，发挥好人大主导作用和政府基础作用。

（一）北京市为什么要率先提出“发挥人大在立法中的主导作用”这个重要命题

理由之一：这是北京市坚持人民代表大会制度中的人民主权原则，践行民主立法的必然体现。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，人民主权原则是其中的重要内涵。人民主权原则是民主立法的基本依据。按照宪法规定，我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民行使管理国家的权力中，重要的一项就是立法权力。通过立法程序，把人民自己的利益诉求和意志主张上升为国家意志，确立为社会、政治、经济、文化等领域相应的基本活动规则。这个过程，就是民主立法的过程，就是使立法活动建立在广泛的民意基础之上。

同时，民主立法的实现方式只能是人民代表大会制度，只能依靠人大常委会立法主导作用的发挥。按照宪法第二条规定“人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大”，民主立法必须也只能通过宪法规定的这个制度平台加以实现。我国领土广阔，人口众多，不可能实行直接民主，不可能实行孤立的、分散的、无序的权力行使方式，只能采用间接民主——代议制，即在人民代表大会制度的框架内，按照民主集中制原则，人民通过选举代表组成各级人民代表大会，集中、有序地行使人民当家作主的权力，包括行使立法权，以此来实现对国家事务的管理、对经济文化事业的管理。这就是说，人民代表大会制度作为承载和体现人民主权原则的制度形态，是民主立法的根本实现方式。自然地，发挥好人大及其常委会的立法主导作用，就成为坚持人民代表大会制度，践行民主立法的题中应有之义。

理由之二：这是北京市贯彻中央关于发挥立法对改革发展的引领和推动作用的必然体现。李适时主任在全国第十八次地方立法研讨会上指出：“当前，我国已经进入深化改革的攻坚时期，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等不少改革领域涉及的利益格局十分复杂，牵一发而动全身，越来越需要从体制机制上分析问题的成因、探索解决问题的办法，从制度上进行顶层设计和综合配套。可以说，进一步发挥立法引领和推动作用，条件已经具备，基础已经夯实，时机已经成熟，实践要求十分迫切。”这里强调的是改革制度顶层设计的重要性，是对大变革时代中法律功能、立法功效的新拓展新要求。

在顶层设计的同时，只有让人民作为改革的主体积极参与到改革中来，实现顶层设计与基层人民群众改革意愿的相互呼应，才能达成改革的最大公约数，让群众共享改革红利，享有更多的获得感，形成共同推动全面改革的巨大洪流。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。正如鲁迅先生说的，“多数的力量是伟大的、要紧的。有志于改革者倘不深知民众的心，设法利导、改进，则无论怎样的高文宏议，浪漫古典，都和他们无干。”

那么如何实现立法顶层设计与群众基层探索的良性互动？答案只能是依靠人民代表大会制度这个国家的根本政治制度平台，只有依靠人民主权原则下的民主立法机制，充分发挥人大在立法中的主导作用，才能引导全社会共同为改革想招、一起为改革发力。因为，民主立法的过程就是各方改革意愿和诉求达成共识的过程。通过不断扩大公民对立法的有序参与，人大及其常委会作为立法机关与社会公众进行有效的良性互动，通过积极讨论、争论协商、沟通妥协，调整平衡不同群体之间的利益分配，使立法过程成为公众参与改革路径设计、凝聚改革共识的过程，使制定的法规成为能够反映人民群众的改革意愿，符合首都改革发展实际，体现社会公平正义的良法。

（二）市人大常委会在发挥立法主导作用的过程中，一直积极承担着“一手托两家”的重要角色

自2009年北京市提出立法新格局、强调发挥人大立法主导作用以来，市人大常委会一直坚持人民代表大会制度的本质要求，从党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的原则出发，主动承担起联系党和人民群众之间的桥梁与纽带角色。通俗地说，就是承担起“一手托两家”的重要角色，做到了把党的政策主张转化为人民共同遵循的法律法规，有效实现了党的意志和人民意志的有机统一。

这一重要角色定位是市人大常委会在深刻把握人民代表大会制度的本质特征和内在优势的基础上提出的。市人大常委会杜德印主任曾这样阐释：“根据党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一这个根本原则，人民代表大会制度形成了党的领导、有机统一、民主集中、统分制约、依法有序等中国特色社会主义民主制度的独特优势。其中依法有序，是指通过人民代表大会制度，将党的领导、人民当家作主、依法治国有机地统一于国家政权制度之中，使人民群众的意志愿望依法有序地得到充分表达、转达和转化，保证党的领导、人民当家作主的制度化、法制化。”

这意味着，市人大常委会在主导立法的过程中主动承担起“一手托两家”的重要角色，首先做到了坚持党的领导，保证了将党的政策主张顺利转化为地方性法规。这是发挥立法的引领和推动作用、发挥人大立法主导作用的关键所在。同时，又不是简单地把制定地方性法规的过程等同于只是将党的意志交由人大来实现转化，忽略党的意志和人民意志的统一，而是做到让这个转化过程成为党的意志和人民意志达成统一的过程，让地方性法规成为两种意志统一的结果。通过积极发挥人大的主导作用，民主立法的过程成为了党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度平台。通过人大的立法程序、立法制度，把党的改革主张和人民的改革意愿有效衔接起来，最终实现将党的主张转化为依靠国家强制力保证实施的、全社会一体遵循的活动规范和行为准则。

（三）市人大常委会积极探索，创造性地建立健全了多项立法新制度，较好地发挥了立法主导作用

健全了人民代表大会审议法规制度，健全了人大代表参与立法制度，健全了人民群众有序参与立法制度，加强了常委会自身的立法制度建设等。

四、首都立法新格局的重要环节——发挥政府在立法中的基础作用，加强整体统筹协调

（一）多年来，在市委领导下，市人大常委会与市政府做到了在立法中加强整体统筹协调，政府积极发挥了立法基础作用，形成了立法合力，共同做好首都地方立法工作

对于提请市人大常委会审议的地方性法规草案，市政府在立项环节由市政府法制办对相关政府部门提出的立项报告进行了严格审核把关，在起草阶段加强了组织协调，在政府常务会上对法规草案进行了深入的讨论和修改。同时还在多次法规清理工作中，积极组织了有关政府部门，对本市140多项地方性法规进行了认真梳理，提出了多处重要的修改建议。典型的如中关村国家自主创新示范区条例。

在加强整体统筹方面，市人大常委会和市政府还积极建立了沟通协调机制。包括：人大主任与市长之间经常就重要立法项目和重点难点问题进行沟通协调。比如，行政程序条例。在开展法规预案研究的基础上，经过德印主任与安顺市长亲自沟通，明确将该法规定位为“是本市贯彻党的十八届四中全会的应时之举，是建设法治中国首善之区、勇于推进政府自身改革的一部重要法规”。在高层取得这一重要共识的前提下，行政程序条例顺利实现了从研究成果到立法正式程序的转化，目前已经进入实质立项论证阶段。沟通协调机制还包括人大常委会主管副主任和市政府主管副市长也进行经常性的沟通，市人大常委会法制办和政府法制办密切协调配合，人大常委会各专门委员会和市政府有关部门也进行较好的协调配合。

（二）国家立法法的修订，对如何进一步发挥政府的立法基础作用提出了新要求

2015年，全国人民代表大会修订了立法法。新立法法在内容中包括：明确了发挥人大在立法中的主导作用，规范了地方政府规章的立法权限，即“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。

对于这些新规定，有观点认为这意味着人大掌握了以前所没有的立法大权，人大将在立法中起主导性、决定性作用，今后政府在立法中只是配角，起着次要或不必要的作用。有的观点认为，人大作为立法决策机关，将引领推动着改革进程，政府只是执行机关，只需被动地执行人大制定通过的法规。加上政府规章权限范围大大压缩，调整范围也很有限了。

如何正确看待这些观点，直接关系首都立法格局在新形势下能否得到坚持完善，关系今后首都立法的质量和实效能否得到保证提高。

（三）从坚持人民代表大会制度的政治高度看，新形势下政府应更加注重发挥好立法基础作用，并通过制度创新予以落实

立法法的修订，表面上是直接限制了政府的立法权限。这是从我国人民主权的宪政原则出发，进一步明确了政府规章权限理应具备的“从属性和合法性”特征，也是符合国际法治惯例的。但是，从坚持人民代表大会制度的政治高度来理解，这些新规定并不是要削弱政府在立法中的作用，而是要更加注重发挥政府在立法中的基础作用。

根据宪法规定，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，具有党的领导、有机统一、民主集中、统分制约、依法有序等中国特色社会主义民主政治的独特优势。其中统分制约是指人大及其常委会和“一府两院”的关系是统分结合、有统有分。人民代表大会统一行使国家权力，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。同时，各国家机关都以保障人民民主权利为价值取向和工作目标，合理分工、统一协调、高效运转。具体到立法体制上，就是按照立法法的新规定，人大在立法全过程中起主导作用，政府在起草阶段中起基础作用。虽然二者的立法角色不同、分工不同，但丝毫不影响人大与政府统一行使国家立法权力这一重要本质特征。行使国家立法权力的最终目标都是为了首都的改革发展稳定，为了广大市民的共同利益和福祉。因此，人大与政府在立法过程中，不存在谁的权力大、谁说了算的问题，更不存在类似西方的三权分立体制，议会立法、政府执行，二者相互制约、相互掣肘的问题。

基于上述新形势新要求，为了从制度上督促政府发挥立法基础作用，加强统筹协调，在市委四次人大工作会议通过的《关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》中，明确了两项新制度。一是对于市政府提请审议的地方性法规，建立统一领导和组织起草工作的机制，发挥好政府法制部门的综合协调作用，重要地方性法规由政府法制部门负责起草。这是在总结中关村立法等经验成果的基础上作出的制度性规定。二是市政府向市人大常委会提请审议的法规案，由主管法制工作的副市长或委托政府法制部门负责人作说明制度。作为一项创新性制度，这将改变以往由政府某一部门领导向人大常委会做立法说明的现状。用意在于，从机制上破解部门利益法制化的难题，由市政府法制办牵头作为统筹部门（类似于市人大的法制委员会牵头作为统一审议机构一样），组织协调政府部门，统筹做好立法起草工作。从政府部门申报立法需求开始，到列入立法计划、开展立项论证、组织法规起草、征求社会意见，到向主管副市长汇报、提交政府常务会议讨论等一系列程序，都将由政府法制部门牵头开展。这就是说，今后，政府作为提出地方性法规案的主体，应更多地利用其熟悉政府内部体制运作，具备较好的政府系统立法资源等优势，着力加强政府内部的统筹协调，提出更高质量的、符合首都改革发展需求的法规草案，为人大常委会的进一步审议打牢扎实的基础。

（作者系北京市人大常委会法制办处长）