地方性法规和地方政府规章立法权限划分初探

赵立新

地方性法规和地方政府规章都是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。从立法层级而论，二者都属地方立法。不过，地方性法规和地方政府规章的立法权限划分并不十分清晰。换句话说，在同一行政区域内，对应同一法律调整对象，什么情况下应制定地方性法规，什么情况下应制定地方政府规章，立法实践中的认识并不完全一致。在此，笔者结合新修改的立法法就这一问题谈一点个人看法，以求教于大家。

首先需要厘清二者的概念。第一，从立法主体来看，地方性法规的制定机关是省、自治区、直辖市的人大及其常委会和设区的市、自治州的人大及其常委会（后者立法内容限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项）。地方政府规章的制定机关是省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市、自治州的人民政府（后者立法内容限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项）。第二，依法理渊源分类，地方性法规属于立法权范畴，系地方立法机关的专属。地方政府规章属于行政权（政府法制体系）范畴，制定地方政府规章系行使行政管理权的表现形式。第三，地方性法规的位阶要高于本级地方政府规章。地方政府规章不得抵触本级地方性法规。

依修改后的立法法第七十三条规定，下述三种情形应制定地方性法规。其一，为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。这种情况属于国家有明确的上位法，需要根据本地实际制定执行性法规。其二，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。这是指纯属地方事务，现在乃至将来国家都不可能出台上位法的情况。譬如吉林省出台的关于长白山自然保护区的地方性法规。其三，国家尚未制定法律或者行政法规，地方根据具体情况和实际需要可以先制定地方性法规。这是指暂时没有国家上位法依据，由地方先行立法，以后待国家出台上位法后，以上位法为依据修改，同其抵触的规定无效。

依修改后的立法法第八十二条的规定，下述两种情形应制定地方政府规章。其一，为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。很明显，这是属于为执行上位法而制定地方政府规章。其二，属于本行政区域的具体行政管理事项。所谓“具体行政管理事项”应是指行政管理体系内比较专业、微观、行政性特点强的事项，表现为内容窄化、局部和单一，不涉及创制权利义务关系等等。

以上是概论，还可以做几点深入探讨。其一，都是为执行国家上位法，制定地方性法规或地方政府规章的界限划分在哪里？依笔者之见，除非有明确授权，一般而言，为执行法律的地方立法应体现为地方性法规。为执行行政法规的地方立法应体现为地方政府规章。其二，没有直接上位法依据的先行性立法或含有创制性规范的自主性立法一般应考虑制定地方性法规。其三，具体行政管理事项一般应制定地方政府规章，不考虑地方性法规。其四，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。换言之，如果涉及减增权利义务关系及增设行政许可、行政处罚内容的，地方政府规章无权规范。其五，依据新修改的立法法第八十二条之规定，应制定地方性法规但条件不成熟的，因行政管理迫切需要，可先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。此为一种例外情形，即这种情况下出台的地方政府规章可能含有涉及公民、法人和其他组织权利义务规范的行政措施，本应制定地方性法规，但鉴于行政管理的迫切需要，先制定了地方政府规章。因此，法律设定了两年实施期。期满后还需实施的，应当将其上升为地方性法规。

（作者单位：吉林省人大财经委）