探析乡镇政府人力资源管理中存在的问题——以成都市P县TY镇为例

徐 慧

（西南财经大学 公共管理学院，成都 610074）

TY 镇位于P 县西北部，距成都市区19 km，是成都市水源重点保护区及P 县防洪重点区域。由于地处成都市一级水源保护区，TY 镇是成都市限制发展区域，主要产业以特色农业为主。

1 TY镇政府机关机构及岗位设置情况

TY 镇共有政府工作人员82 人，其中具有公务员编制的有21人，具有事业单位编制的有9 人，合同工42 人，大学生村官10 人，所有工作人员的平均年龄为35 岁。镇政府拥有10 个职能机构：党政办公室、财政所、城建办公室、经济发展办公室，统筹办公室、土地综合整治办公室、农业工作办公室、综合执法办公室、社会事务和人口与计划生育办公室、事业管理服务中心。

党政办公室：承担组织、人事、宣传、统战、群团、老龄、精神文明建设、目标管理督查、纪检监察、人大、档案等工作。镇党委副书记负责党政办公室工作，党政办公室共10 名工作人员，其中主任一名，其他工作人员9 名。

财政所：承担镇级国有资产管理、资金调度、会计核算、财务审计、年度预决算、村社财务管理和财务公开指导、协税护税等工作，镇长负责财政所工作，财政所工作人员4 名，所长1 名。

统筹办公室：承担产权制度改革、村级公共服务、耕保基金等工作。党委委员兼任统筹办主任负责统筹办工作，统筹办公室工作人员4 名，主任1 名。

土地综合整治办公室：承担融资、土地综合整治、统筹城乡综合示范项目建设等工作，工作人员4 名，其中主任1 名。

社会事务和人口与计划生育办公室：承担民政、残联、人口与计划生育、教科文卫等公共服务工作。工作人员13 名，其中主任1 名。

事业管理服务中心：承担镇机关行政后勤、内部事务及管理、规范化服务型政府管理等工作。该部门同社会事务和人口与计划生育办公室实际为同一部门，属镇下属事业单位，但实际工作由社会事务和人口与计划生育办公室承担。其编制成员为事业编制，共7 人，并且全部分配在其他办公室。

城建办公室：承担城乡基本公共设施建设工作。 由镇人大副主席负责该部门工作，该部门工作人员共7 名，其中主任1 名。

经济发展办公室：承担辖区内企业管理、食品安全、招商引资、数据统计工作。分管副镇长负责该部门工作，该部门工作人员7 名，其中主任1 名。

综合治理办公室：承担民兵、信访、综合治理、武装部等工作。镇武装部部长负责该部门工作，该部门工作人员7 名。

农业工作办公室：承担农村经营管理和农村的农业、畜牧业、水利和水产工作、农村社会保障等工作。分管副镇长负责农业发展办公室工作，该部门共有工作人员16 名，其中1 名主任。

除了以上部门，还有县级部门下派的2 个事务性办公室，劳动保障所和农业技术指导站都属于农业发展办公室。

2 TY镇政府机关人力资源的结构状况

2.1 TY镇党委领导班子结构状况

当前，TY 镇党政实施的是党委领导、分工负责的制度。镇党、委书记（兼人大主席）作为党在乡镇一级的一把手全面负责党委工作，并主持人大工作；镇长作为乡镇行政一把手全面负责政府工作，镇党委专职副书记负责党群、宣传、人事工作，党委委员中按照分工负责制原则分别负责人民武装、人大、招商引资、农业、教育、城镇建设等工作。在党委的领导下，镇政府负责落实党委书记主持的党委会关于经济发展和人事任命方面的各项重大决定。党政领导班子共有7 人，分别是党委书记1 人、镇长1 人、党委专职副书记1 人、副镇长2 人、武装部长1 人、党委委员2 人、人大专职副主席1 人，领导班子成员平均年龄38 岁。

2.2 TY镇政府工作人员的年龄结构

TY 镇政府工作人员中，40 岁以上25 人，30 岁到40 岁15 人，30 岁以下的42 人，其中30 岁以下成员主要为大学生村官和入职时间不到4 年的公务员。

2.3 TY镇政府工作人员的学历结构

在TY 镇政府工作人员中，高中以下学历者有14 人，占17.07%；高中学历者（含中专、中技）22 人，占26.83%；全日制大专学历3 人，占3.66%；全日制本科学历25 人，占30.49%；全日制硕士研究生学历1 人，占1.22%；以函技获得大专及以上学历 17 人，占20.73%（见图1）。

2.4 TY镇政府工作人员的性别结构

在镇政府工作人员中，女性39 人，占47.6%；男性43 人，占52.4%。

图1 TY镇政府工作人员的学历结构

3 TY镇政府机关人力资源管理中存在的问题

通过对TY镇人力资源进行分析，发现TY镇的人力资源管理存在着许多问题，与现代人力资源管理相比还存在很大的差距。

3.1 传统人事管理理念仍占据主导地位

TY镇党政办公室负责全镇人事管理工作，工作内容仅限于职工档案的保存、人员晋升资料的准备等传统人事工作。传统人事管理中视人为成本，把人事管理工作看作是行政工作；注重以事为中心，恪守“尽、管、出”的模式。这仍然是TY镇人事工作的主要模式。不难看出，TY镇传统人事理念根深蒂固。缺乏人力资源管理理念，不重视进行科学人力资源预测、规划、招聘、考核、培训工作。而现代人力资源管理工作注重激发员工积极性、重视人才培养与开发。通过笔者和工作人员的交流发现，近几年，即使是通过公务员考试考进来的公务员们的工作热情和积极性也在缺乏培训与开发的环境中消磨殆尽。

3.2 职能部门与岗位职权的设置存在问题

TY镇政府机构设置与岗位职权设置的非科学化严重阻碍了乡镇政府提高行政效率、构建服务型基层政府。

职能部门的设置脱离实际，分工过细，相关性工作本可以由一个部门完成而被分配到几个部门，如TY镇设置统筹办公室、土地综合治理办公室，其工作均可归于城建办公室进行统一安排，统一人员调度。这导致很多闲衙门的存在，而解决三农问题急需的机构如医疗卫生服务机构、农业生产技术服务机构等，虽然有专门部门负责，但其公共服务的作用却未得到充分发挥。

各部门工作人员，岗位职权不明晰，导致部门与部门之间，在某些工作上相互推诿。而部门内部工作人员之间，也存在着互相推诿的情况。特别是工作时间长的工作人员，把工作推给新入职的年轻公务员和事业人员。政府招聘的合同工，由于多数是关系户，也存在着对工作不上心混日子的态度，他们也尽量把工作推给年轻的公务员和事业人员，这导致年轻的公务员和事业人员工作压力大，由于晋升机制等问题，让他们看不到发展前景，工作热情减退。有的同志被环境同化，变成“混日子族”。有的优秀工作人员通过其他途径离开。

3.3 人力资源结构复杂、素质有待提高

TY镇政府机关人力资源结构十分复杂，具体分为公务员编、事业人员、合同工、大学生村官。各种人员除了公务员和事业人员进行统一公招考试进入，其他人员都是依靠关系进入政府工作。没有严格的招聘选拔，因此，学历低、有关系素质有待提高的人混进了镇政府，造成了镇政府工作效率低、服务意识薄弱等现象。根据镇政府工作人员的年龄和学历分析，可以看出TY镇工作人员存在着学历低、缺乏专业技术、缺乏责任心等问题。这种人力资源的配置方式造成了基层政府部门公务人员服务意识不强，理想信念淡化，用于工作的时间和精力不足，专业型、复合型、创新型公务人员缺乏。

3.4 考核评价机制不健全

TY镇政府人力资源考核评价的具体形式是用民意测评方式考核全镇在编公务员和事业人员。年终考核即全镇工作人员根据个人对该公务员或事业人员的印象进行评价，评价以无记名方式进行，分为不称职、基本称职、称职和优秀。然后，由党政办公室工作人员将测评卷收取之后再对其进行统计，按统计结果确定该公务员或事业人员今年的考核档次。但在实际操作过程中，党政办公室工作人员并未对外宣布考核结果，每年产生的优秀公务员或事业人员，只有本人知道或少数其他人员知道。究竟考核等次为优秀人员是靠个人得票数或者领导指定，均不得知。考核评价机制的不健全，考核过程的不公开透明，考核结果的不公布，导致公务员和事业人员对工作不上心，甚至对此感到非常厌恶。从形式上看，TY 镇的考核制度仅限于在编公务员和事业人员，并没有对其他工作人员进行考核。大学生村官的考核主要由县团委负责，乡镇作为管理机构参与考核，但考核内容流于形式。聘用人员不参与考核，他们对工作更是敷衍了事。

3.5 激励机制缺失

TY 镇人力资源结构由三部分构成即公务员事业人员、聘用制人员、和大学生村官。然后针对这种人力资源构成没有相对应的激励机制。

由于在人事行政方面，县政府掌握乡镇政府领导的考核和任命权。乡镇虽是一级基层组织，但却没有独立的人事权，人事权仍然集中在县级政府手中。因而乡镇政府工作人员及其主要领导在工作的过程中以上级领导的喜好作为自己工作表现的衡量标准。这种自上而下的干部任命、考核体制，导致了乡镇政府人事任免权的缺失。人事任免权的缺失又导致考核评价机制难以起到作用。做多做少，做与不做，都无所区别，导致工作人员消极怠工。由于晋升机制的问题，乡镇公务员的职级提升十分困难；因为名额有限，大多数乡镇公务员在科员这个级别上走完了整个职业生涯。上述现象造成乡镇政府公务员的工作积极性受到挫伤，许多人不能安心工作，而力求调往好的单位和部门工作。

大学生村官除下派到村级组织工作外，余下的部分大学生村官留在镇政府工作，大学生村官服务期仅4 年，留任机制不健全。所以，大学生村官多数因就业压力大，把这份工作当成跳板，工作并不上心。聘用人员由于身份特殊，考核机制欠缺，激励机制缺乏，最终导致他们工作上消极应付的关键。

4 结 语

TY 镇作为典型的成都市郊县乡镇，其乡镇人力资源管理的现状基本上能够代表整个成都市郊县地区乡镇人力资源管理存在的问题，具有一定参考价值。基层政府的人力资源管理问题已经成为制约我国基层治理的重要因素。加强乡镇政府人力资源管理水平，引入先进人力资源管理理念，重视人力资源的开发，是解决乡镇人力资源难题的重要途径。应从优化乡镇政府人力资源结构、完善乡镇政府机构和岗位职权设置、构建有效的考核制度和激励制度、建立基层政府人力资源培训体系等几个方面来改善乡镇人力资源管理现状。拥有一支工作效率高、服务意识高的基层政府工作人员队伍对提升政府公共服务和社会管理能力，打造服务型政府具有重要意义。

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