政府诚信评价：基于国际组织比较的视角

◎杨秋菊 （上海金融学院 财税与公共管理学院，上海 201209）

政府诚信评价：基于国际组织比较的视角

◎杨秋菊 （上海金融学院 财税与公共管理学院，上海 201209）

开展政府诚信评价，反思现有政府诚信制度制定、实施、执行中存在的不足，加强政府诚信建设，重塑政府与公民之间的信任关系，已经成为全球范围内的一种潮流。世界经合组织、透明国际、全球诚信等国际组织开展政府诚信评价研究与实践，值得借鉴。设计符合中国国情的评价框架应借鉴国外的经验在于：评价目标清楚，评价主体多元，评价客体明确，评价方法多样。

政府善治；诚信建设；诚信制度；世界经合组织；透明国际；全球诚信；公信力

诚信既是做人的基本品质，也是对政府的基本要求。诚信是政府合法性的前提条件，是政府善治的基石，是政府获得民众信任的来源［1］。20世纪80年代以来，“新公共管理”作为公共部门的范式转型，席卷全球。胡德认为，新公共管理在很大程度上剔除了传统行政模式用以保证公共服务诚实、中立的制度措施［2］。新模式模糊了传统公共部门和私人部门之间的界限，契约外包、特许授权、公共服务民营化在提高效率、改善效果的同时，也可能会产生更多的伦理困境和利益冲突。此外，“新公共管理”改革扩大了公务员的自由裁量权，如果缺乏对自由裁量权必要的控制，也会增加诚信冒犯的风险。尤其是当采用传统行政模式诸多原理的理由是杜绝早期行政所普遍存在的腐败与低效率时更是如此［3］。因此，政府诚信管理被看成是顺利完成转型的恰当反应，很多国家政府纷纷付出巨大的努力完善制度、机制促进诚信。这些制度机制在运行了一段时间之后，效果究竟如何？有没有实现预定的目标？有没有创造出促进公众信任的经济、政治和社会环境？评价诚信制度、机制的实施效果，测量政府诚信水平逐渐引起社会关注。近年来，一些国际组织开展了世界范围内的政府诚信评价，最具代表性的是世界经合组织（OECD）、透明国际（ International Transparency）和全球诚信（Global Integrity）。

一、OECD的公共部门诚信框架及评价

好的治理要求正确的评价，促进诚信的措施也不例外。2005年，OECD发布了《公共部门诚信——评价的框架》报告，介绍了美国、韩国、新西兰、芬兰、澳大利亚等国家的做法［4］。随后，OECD陆续对20多个国家和地区的政府诚信进行了评价，如中东和南非（2010）、意大利（2013）。

（一）诚信框架

评价，是收集和分析政策相关信息，决定政策措施是否实现了其目的的过程，常常包含对特定项目、特定工具、特定行动的评价。公共部门诚信评价首先要解决的是评价对象问题，即评价什么。OECD提出了诚信框架这一概念。他们认为，诚信框架是创造高标准行为产生的前提和保障［5］。它由促进诚信、阻止腐败的工具、过程和结构组成，制度执行中影响政府人员诚信的内部和外部因素也是诚信框架的组成部分。诚信框架帮助诚信制度制定者和执行者克服碎片化、局部化的局限，形成整体、动态的视野，并为获得执行效果、考察诚信制度对组织的影响提供信息来源和数据支持。

诚信框架是公共部门诚信评价的目标和对象，它可以作为诊断性工具来评价特定组织的诚信状况。具体而言，诚信框架包括诚信管理框架和环境两方面。诚信管理框架有三根支柱：工具、过程和结构。工具支柱发挥着四个功能：一是限定和明确诚信。确定核心价值、行为的伦理标准、公共行政的准则。二是指导诚信行为。通过领导、训练、建议和咨询，让公务人员意识到诚信标准并遵守他们。三是监督诚信行为。确定这些准则是否被遵守，包括投诉政策和举报等。四是强制执行，包括调查和惩罚。工具通过一定的过程发挥作用，包括计划、实施、评价和调整等环节。结构主要是指诚信管理的组织层面。谁对诚信管理负责？如何协调诚信管理有关部门之间的关系？

这三根支柱又分成两层：第一层是核心层，包括核心诚信工具、过程和结构。核心诚信工具的主要目的就是促进诚信行为，包含伦理守则、利益冲突规定、举报制度等。核心结构和核心过程是组织里主要对诚信负责的部门及其运作过程，它们存在的目的就是促进组织诚信，如组织里的伦理委员会、诚信办公室。第二层是补充层，包含补充的工具、过程和诚信管理的参与部门，它们的主要作用不是诚信管理，但因为对组织诚信的影响较大，因此理应成为诚信管理积极的参与者。例如公共采购和公共合同部门，虽然其主要功能不是诚信管理，但因其诚信风险较高，因此理应成为诚信管理框架的一部分。

诚信框架的环境是指影响组织诚信的内部环境和外部环境。内部环境是组织内部对组织成员的诚信状况会产生影响，但又不被看作诚信管理一部分的部门和因素。例如组织的公平对诚信有重要影响，如果组织成员感觉不到组织是公平的，更容易做出不诚信的行为。因此，组织中跟公平有关的管理，如人事管理中的招聘、晋升、奖励是重要的内部环境。外部环境是在组织外部，超出组织控制的更广泛的公共部门和政府环境。他们会对组织诚信管理和组织成员的诚信产生影响，如有关政党、选举资金的法律，对游说者的管制等等。

（二）诚信评价框架

OECD诚信评价框架简单来说，包括步骤、范围和标准。步骤分为五步：一是明确目的，为什么评价；二是选择对象，评价什么；三是计划和组织评价，谁来评价；四是达成方法的共识，如何评价；五是确保效果，如何将评价结果整合进政策周期［6］。

其评价标准包括五个方面：一是存在性。是否有促进诚信的工具（法律、行为准则、制度、程序）存在。二是可行性。诚信工具能够发挥预想的作用吗。三是效果。诚信工具能否实现特定的初始目标。四是关联性。诚信工具能否显著地满足利益相关者的预期，对他们每天的行为产生实际影响。五是一致性。各种诚信制度的要素能否彼此互动加强。诚信评价涉及客观数据和主观数据收集，因此评价的方法主要有调查、利益相关人分析以及公共听证会等。以举报为例，组织应该收集的客观数据包括是否存在保障举报行为的制度，投诉和案件调查的数量，受惩罚官员的数量；应该收集的主观数据包括政府雇员是否知晓举报程序，政府雇员是否有信心使用（例如之前的举报案例是否对举报者提供了有效的保护，举报是否得到妥当处理），将来是否愿意使用等。

（三）诚信评价实践

美国、韩国、澳大利亚是较早开展公共部门诚信评价的国家。OECD就是在总结这些国家实践经验的基础上提出了诚信框架和诚信评价框架，随后又将这一方法应用到其他国家和地区。这里主要介绍早期美国、韩国的实践以及2013年意大利的评价。

1.美国：发展可观察的测量。美国政府道德署开展了诚信测量，从雇员的视角来评价政府行政机构中的伦理项目意识、伦理项目效果和伦理气候。

（1）伦理项目意识测量是很重要的内容，因为伦理项目的目标就是要促进雇员的伦理意识并且鼓励雇员在面对伦理问题时寻求建议。具体包括：是否对伦理行为规则熟悉，是否意识到组织中伦理官员的存在。

（2）伦理项目效果测量提供在项目实施后对雇员价值感知的全面评价。评价内容包括：在指导决策和行为时伦理规则是否有用；当伦理问题产生时，咨询资源能否提供帮助；面临伦理困境时，是否从伦理官员那里寻求建议；雇员伦理教育和训练的经常性；伦理教育和训练对于雇员意识到与其工作有关的伦理问题并指导其决策和行为是否有用；对特定伦理规则的熟悉程度；伦理教育训练的方法和材料的效果。

（3）伦理气候测量考察组织的伦理文化，评价雇员对组织诚信的感知，具体包括十个方面：上级重视伦理；部门领导重视伦理；伦理规则与机构实践之间保持一致；上级组织一些关于伦理问题的公开讨论；有对所关注伦理问题的跟踪报告；不伦理的行为受到惩罚；雇员被公平对待；当伦理问题产生时雇员能感知到；雇员会在他们需要时寻求伦理建议；雇员会报告不伦理的行为。

美国政府道德署通过评价政府诚信状况，发现伦理训练有利于职员做出伦理行为，上级在促进和保持组织伦理文化方面扮演着重要角色，随后政府道德署采取了针对性更强的诚信促进举措。

2.韩国：诚信感知指数（Integrity Perception Index）。韩国是一个政府主导发展的国家，虽然获得了较快的发展速度，但由于政治家、企业和政府官员之间微妙复杂的三角关系，造成了较高的诚信风险。在向新公共管理的转型中，韩国政府采取了系列诚信建设措施，积极推进政府信息公开透明，完善反腐制度建设，扩大公民参与，努力减小政府与公民之间的信息不对称。2002年，韩国成立反腐败独立委员会，运用科学的方法评价诚信是该委员会的主要任务之一。反腐败独立委员会设计了公共部门诚信感知指数，对71个中央政府机构和公共企业开展评价，重点关注拥有自由裁量权的部门，如行政许可、执照发放部门。

评价由感知诚信和潜在诚信两个要素组成。前者调查公民使用公共服务与公共部门打交道时的腐败经历或者感知，后者评价导致腐败发生因素的普遍程度。感知诚信包括个人经验和腐败感知，进一步被分为三个评价项目：红包（贿赂）/招待的频率、数量和感知的严重程度。潜在诚信从公民的视角考察腐败发生的可能性，细分为工作环境、行政体制、个人态度和腐败控制措施等四个方面。

诚信分数根据专家的意见进行权重，诚信=感知诚信（49%）+潜在诚信（51%）。评价的结果采取10分制，10分表示诚信指数最高，0分表示最低。独立腐败委员会描述了总体诚信、感知诚信和潜在诚信分别为10分和0分的状况。通过调查公民，独立腐败委员会测量了公共部门的诚信指数。2002年，30 369位公民对71个中央政府组织给出6.43的平均分。2003年，参与调查的公民增加到36 458位，调查了78个公共组织，平均分增加到7.71。2004年参与调查人数翻番，达到75 317位，被调查的组织增加到313个，首次调查了地方政府，诚信指数上升到8.46。

诚信指数上升的主要原因在于以前表现平平的组织显著改善了诚信状况。而组织诚信状况显著改善的原因在于反腐败独立委员会采取了“点名批评”的策略，通过大众媒体宣布评价结果，给各部门促进诚信形成了舆论压力。反腐败独立委员会还要求各组织根据委员会的建议限期整改。对于评价较低的组织，还必须参加由韩国国民大会组织的听证会，回答为什么评价较低的原因，并提出未来改善的思路。公众参与、连续评价、公开结果、积极跟进、限期整改是韩国公共部门诚信评价取得不错效果的成功经验。

3.意大利：公共部门的诚信评价。2008年，意大利的民调显示，只有不到1/4的民众对政府决策的质量有信心，信任缺乏的主要原因在于公共诚信的缺失和腐败的严重。据意大利国家审计办公室估计，2011年意大利腐败的成本在600亿欧元左右，与意大利中央政府一年的赤字持平。

2012年，意大利通过了《反腐败法》，该法律被认为是意大利反腐策略从惩罚性向预防性转型的信号。这部法律非常重视公共部门诚信管理原则，强调设计新的反腐权威，制订国家反腐计划，通过辨认和阻止公共部门利益冲突来防治腐败。为了获得更好的实施效果，应意大利公共行政部要求，2013年OECD以诚信框架和诚信评价框架为基础，以意大利《反腐败法》为主要对象，运用书面资料分析、访谈相关部门人员和比较外部评价数据等方法，开展了意大利公共部门诚信评价，发布了《意大利诚信评价——加强公共部门诚信，重塑可持续发展信任》的研究报告。报告从机构建设（成立独立的反腐机构）、公务员行为规范、举报者保护和诚信风险管理等四个方面提出了指导性建议。

二、透明国际的国家诚信系统（NIS）

透明国际创始人之一杰瑞米·波普（Jeremy Pop）2000年提出了国家诚信系统这一概念［7］。透明国际认为腐败对社会的危害是明显的、公开的，但腐败行为却是秘密的、隐藏的，它会渗透到社会有机体的各个部分。要科学测量腐败并不容易，因此可以测量腐败的对立面——诚信，评价国家诚信系统，考察有关部门在反腐败中的努力。通过评价，发现问题和不足，明确需要继续改革的领域。到目前为止，透明国际已经在全球开展了100多次的国家诚信系统评价。

国家诚信系统评价主要评价国家在促进诚信、阻止腐败方面相关的制度安排和实践。具体而言，它评价国家治理系统中关键的“柱子”，既包括内部腐败的风险，又包括社会最大范围内反腐败的贡献。当国家诚信系统中的所有柱子运转良好的时候，腐败就会被抑制，当一些或所有柱子松动的时候，这些缺陷就会导致腐败蔓延并毁掉整个社会。国家诚信系统有13根柱子，主要包括立法机关、行政机关、司法机关、公共部门、法律执行机构、选举管理机构、监察机构、审计机构、反腐机构、政党、媒体、公民社会和商业部门［8］。此外，国家诚信系统评价还要分析治理系统运行的政治、社会、经济和文化背景。可以看出，国家诚信系统是一个内容很广的大系统，既包括公共部门，又包括私人部门；既包括政府，又包括企业和公民社会；既包括构建“诚信殿堂”的13根柱子，又包括构建“诚信殿堂”的政治、社会、经济和文化基础。

透明国际的评价既要回顾所有现存的法律、政策和研究文献，获得正式制度框架的主要资料；又要访谈公共部门、公民社会、学术团体的大量知情人士获得有关制度实践运行的信息。这些信息被专家用来为国家诚信系统13根柱子的构成指标评分，得出每个柱子的分数，这样可以知道哪些柱子比较有力，哪些柱子比较虚弱。国家诚信系统评价的一级指标有三个：能力、治理和角色。能力指标主要考察组织所掌握的资源和组织的独立性；治理指标考察组织的透明、责任和诚信机制；角色指标在考察不同的“柱子”时内容有所差异［9］。以行政机关为例，评价指标见表1。

2013年，透明国际开展了对新西兰、塞拉利昂、马拉维等国的评价。以新西兰为例，透明国际在对其国家诚信系统的13个柱子进行分析后认为，新西兰的国家诚信系统基本上是强大的。自2003年第一次在新西兰开展国家诚信系统评价以来，新西兰在一些领域采取了积极的措施促进透明和责任。评价发现，新西兰国家诚信系统中最有力的柱子是总审计官办公室、司法机关、选举委员会和监察机构。尽管如此，透明国际认为新西兰的国家诚信系统仍然面临不断增长的挑战，在一些关键领域，弱点和风险仍然存在，被动和自满情绪在滋长。例如，行政机关拥有较大的权力优势，一些柱子的透明度仍然不足，建立积极的战略增强诚信的努力不够，报告认为应采取更有效的措施来促进和保护诚信［10］。

三、全球诚信的诚信评价

全球诚信设计发展了中央政府层面和地方政府层面诚信评价方法，并致力于这方面的研究和实践。全球诚信的诚信指标提供最基础的数据，考察政府促进诚信的优势和劣势，为可能的制度改革画出路线图。全球诚信是由记者、社会科学专家组成的研究团队，主要考察三个方面：一是存在性，这和OECD公共部门诚信评价的存在性相似，即考察促进公共责任、限制腐败的公共诚信机制包括法律、制度是否存在。二是这些机制的效果如何。三是公民是否有进入这些机制的通道［11］。

表1 行政机关评价指标

诚信评分包括6个大类和23个子类，见表2。子类下面再分成一级指标、二级指标。二级指标的数量超过了300个［12］。

最后的评分分成五等，很强 （90+）；强 （80+）；中等（70+）；弱（60+）；很弱（＜60）。从2004年起，全球诚信开始在世界范围内开展评价，到目前为止，已发布7个年度的全球诚信报告。除了开展国家诚信评价，全球诚信还开展地方政府层面的诚信评价。地方政府层面的评价方法与国家评价相似，只是指标的选择有所不同。2011年，全球诚信对美国州政府进行了诚信调查。各州研究人员各自对本州与政府责任和透明有关的14个大类，61个小类，共330个诚信指标进行打分，最后得出各州的诚信评分。在2011年的评价中，得分最高的是新泽西州：86.59，得分最低的是佐治亚州：49.07。全球诚信认为评分的主要目的是要认识到自己诚信框架的不足，明确政府面临的挑战，并积极进行改革［13］。

四、国外经验及对我国的启示

（一）国外经验

1.评价目标清楚。三个组织开展评价，都是力图发现现有政府诚信制度制定、实施中存在的不足，找到改进办法，为制度完善提供政策建议，从而实现促进政府诚信，增强民众对政府信任的目标。

2.评价主体多元。既有专家学者的加入，也有普通民众的参与；既有普通公务员的认识感知，也有伦理官员的经验判断。主体多元可以避免思维单一的问题，有利于评价全面客观。

3.评价客体明确。世界经合组织将诚信框架作为评价对象，发展了“评价清单”，围绕工具、过程和结构展开评价。透明国际提出13根柱子组成的国家诚信系统，并进一步将系统分解为130多个指标。全球诚信重点考察非政府组织、信息透明、选举资金、利益冲突、举报保护、监察审计等机制的运作情况，具体又包含300个指标。评价指标体系的构建使评价目的明确，内容具体，有利于增强评价的系统性和可操作性。

4.评价方法多样。三个组织在评价中都运用了文献法分析现有诚信制度的存在性，运用调查、听证、访谈等方法获得利益相关者对诚信制度实施效果的感知。多样化的评价方法帮助评价者获得较为丰富的数据信息，有利于增强评价的信度和效度。

表2 诚信评分的大类和子类

透明国际在2006年开展过对中国国家诚信系统的评价，全球诚信也将中国作为评价对象之一。反观国内，开展政府诚信评价的研究少之又少，仍停留在指标构建阶段，缺乏相关的应用研究，而且指标体系与国际组织所倡导的诚信框架还有很大差异。

当然，国际组织开展的政府诚信评价在评价内容、指标选择、方法运用上，有其特定历史发展阶段和制度文化背景，因此在运用到中国的时候，不能不考虑差异性。笔者认为应在学习、消化、吸收国外政府诚信评价方法的基础上，设计符合中国国情的评价框架，并在中央政府和地方政府层面开展评价实践，梳理总结政府诚信建设的成绩，思考现有政府诚信制度的不足，明确改革的重点，提出针对性强的对策建议。

（二）中国政府诚信评价需要注意的问题

1.既要重视对现有诚信法律制度完善程度的评价，也要重视对诚信法律制度实施、执行情况的评价。

2.既要重视公众对政府诚信的感知、评价，也要重视公务员对组织诚信状况的感知、评价，还要重视伦理官员对组织诚信管理的感知、评价。

3.既要重视客观数据的收集，又要重视主观数据的收集；既要重视质性研究，又要重视量化分析。因此，在研究方法的选择上，可以采用文献研究、访谈、专家咨询、公众听证、问卷调查等研究方法。

4.在目前国情下开展政府诚信评价研究，要力争获得政府的支持，这样能在一定程度上保证数据可得、可信。因此，政府指导、协助第三方独立调查研究是比较理想的评价模式。

目前，我国诚信管理的重心仍然放在事后制裁上。在腐败比较严重的形势下，加大惩罚力度，让官员敬畏法纪，不敢腐败，是当下诚信建设的优先战略。但是，从长期看，不仅治标还要治本，要通过制度的完善和充分发挥制度的保障作用，而使掌握一定公权力的人不想腐、不能腐、不敢腐［14］。因此，加强预防机制建设，尤其是完善诚信风险管理，理应成为促进诚信、防止腐败的治本之道。借鉴国际经验，开展政府诚信评价，明确问题症结所在，可以帮助我们更加明确未来的努力方向。诚如政府信任关系既是全面建成小康社会的基本政治基础，也面临着更复杂、更艰巨、更严峻的风险挑战，需要慎重对待、系统分析和长期改进［15］。诚信管理事关政府信任关系的建立，半点松懈不可有。

［1］OECD.Trust in Government：Ethics Measures in OECD Countries，Volume［J］.Source OECD Governance，Volume 2000：1-314.

［2］CHRISTOPHER H.A Public Management for all Seasons［J］.Public Administration，1991，69（1）：3-19.

［3］欧文·E.休斯.公共管理导论［M］.3版.张成福，等，译.北京：中国人民大学出版社，2007：80.

［4］OECD.Public Sector Integrity：A Framework for Assessment［J］.Source OCDE Governance，Volume 2005，Number 31：1-359.

［5］TowardsaSoundIntegrityFramework：Instruments，Processes，Structures and Conditions forImplementation［R］.May 2009 OECDConference Centre，Paris，France.

［6］OECD Integrity Review of Italy：Reinforcing Public Sector Integrity，Restoring Trust for Sustainable Growth［R］.OECD Public Governance Reviews，OECD Publishing，2013.

［7］National Integrity System Background Rationale and Methodology［EB/OL］.（2011）［2015-03-01］.http：//www.transparency.org/whatwedo/nis.

［8］National Integrity System Assessment Toolkit?［EB/OL］.（2010-05-01）［2015-03-01］.http：//www.transparency.org/whatwedo/nis.

［9］NIS indicators and Foundations［EB/OL］.（2010-05-01）［2014-03-01］.http：//www.transparency.org/whatwedo/nis.

［10］Integrity Plus 2013 New Zealand National Integrity System Assessment［PDF：EB/OL］.（2013-12）［2015-03-05］https：//www.transparency.org.nz.

［11］Global Integrity Report 2011［EB/OL］.https：//www.globalintegrity.org.

［12］Global Integrity Report-indicators 2011［EB/OL］.https：//www.globalintegrity.org.

［13］Global Integrity Report-Methodology White Paper 2011［EB/OL］.https：//www.globalintegrity.org.

［14］陈媛.论反腐败的道德机制建设［J］.上海师范大学学报：哲学社会科学版，2014，43（2）：12-18.

［15］王强，孙潇.基于委托—代理理论的政府信任风险因素分析［J］.学术交流，2013，（3）：12-15.

（责任编辑：于健慧）

D771.2

A

1005-460X（2015）05-0096-05

2015-06-10

国家社会科学基金项目“政府与社会良性互动中的政府诚信建设实证研究”（12CZZ046）

杨秋菊（1977—），女，贵州贵阳人，博士，副院长，副教授，从事公共伦理研究。