我国住房政策制定与执行过程机理分析

◎刘双良 （天津大学管理与经济学部，天津300072）

我国住房政策制定与执行过程机理分析

◎刘双良 （天津大学管理与经济学部，天津300072）

我国住房政策的制定与执行有其特定轨迹。目前，我国住房政策制定已形成了以国务院、住房和城乡建设部为主，以发展改革委、国土资源部、人民银行、税务总局、财政部、银监会、监察部和统计局等中央部门为辅的主体框架。住房政策实施达不到预期目标、政策异变或者政策失灵（败），在很大程度上就是中央的住房政策在地方得不到有效的贯彻落实。近十多年来，中央政府的住房政策制定呈现出一定的规定性、原则性、统一性和短期性等特征。地方政府对中央住房政策的策略响应主要是延缓执行、选择执行、变通执行和创新执行。

住房政策；制定与执行；内在冲动；响应策略

住房政策是政府在一定的社会、经济和政治形势下，为改善住房的数量、质量、价格以及所有权和使用权状况，为适应不同时期的住房需求和住房供应模式而设计的干预措施［1］。在过去的数年里，住房政策调控政策频出，但住房市场秩序依旧混乱，房价涨幅异常，住房难问题依然严重［2］。对此有学者认为：“中国的住房市场，只有住房产业政策及住房政策，而没有住房公共政策。这是当前中国住房市场问题丛生的根源。”［3］显然，从公共政策过程理论的视角，考察当前我国中央住房政策的制定及地方政府对住房政策执行的响应，揭示住房政策过程的规律，对于进一步优化住房政策设计，促进住房市场本身的持续健康稳定发展，以及提升住房政策的社会满意度和政府公信力都具有重要的现实意义。

一、中央统一决策与“国字号”住房政策制定

在我国，国家的重大决策由中央统一制定，决策模式是自上而下式的，决策主要采取民主集中制原则。一般而言，中央政府是国家重大政策制定与出台的初级行动团体，中央不仅拥有最终的决策权，还支配着政策创新与制度安排的进程。中央与地方间关系决定了住房政策由中央统一制定，地方主要负责具体贯彻落实，虽然在这一过程中地方政府也需要结合地方实际因地制宜地制定具有地方特色的具体政策措施，但在总体上还是对中央住房政策的具体执行。目前，我国住房政策制定已形成了以国务院、住房和城乡建设部为主，以发展改革委、国土资源部、人民银行、税务总局、财政部、银监会、监察部和统计局等中央部门为辅的主体框架。有关住房的制度改革、市场价格、土地供应、融资贷款和交易监管等一系列重大政策的制定与调整，目前主要以上述某一部门独立制定出台，或者由上述若干部门联合制定出台。自1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）以来，中央及相关主管部委（局）以各种“通知”“决定”“意见”“办法”等形式制定发布的住房政策就多达百余项，部分代表性住房政策①此处简要汇总部分以国务院或国务院办公厅名义发布的“国字号”通知、意见，未汇总中央相关主管部门（如住建部、国土部）等部委（局）独立发布或联合发布的住房政策及其相关文件。见表1。这些住房政策的制定均是由中央政府完成的，要求在全国区域范围内执行。

表1 1998年以来部分“国字号”代表性住房政策

二、中央政府住房政策制定的特征

总体来讲，近十多年来我国中央政府的住房政策制定呈现出一定的规定性、原则性、统一性和短期性等特征。

（一）规定性

我国住房制度改革、住房政策调整与国家经济体制改革基本相一致，建立健全与社会主义市场经济相适应的住房新制度是中央住房制度改革的目标。自国发〔1998〕23号文以来，中央政府的住房政策制定确立了住房商品化、市场化的前提与方向，此后十多年的住房政策制定与调整都没有脱离这一内在规定性。

（二）原则性

纵观十多年来“国字号”的住房政策，不难发现中央住房政策制定的一个基本原则就是促进房地产业及房地产市场的平稳健康发展。这既是中央住房政策制定与调整旨在达成的一个目标，也是一个原则“底线”。1998年的23号文、2003年的18号文的共同推力就是加快房地产业发展，确立房地产业在国民经济中的支柱性地位，房地产市场也因之得到快速的繁荣。但繁荣背后所存在的供应结构失衡、住房价格上涨过快、市场秩序混乱、交易监管乏力、中低收入住房困难等问题屡屡触碰到这个原则“底线”。所以，尤其自2005年3月26日《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电〔2005〕8号）后，中央政府的住房政策制定无不都指向了这个原则“底线”。

（三）统一性

中央政府的住房政策制定，首先是由国务院针对一定发展时期的住房发展实践做出全局性的基本判断，在此基础上发布总体性通知或意见要求，这是对中央相关主管部门政策细化和地方政府政策执行的统一定调；然后由住房和城乡建设部、国土资源部、税务总局、人民银行等中央主管部门按照国务院的基调出台相关住房政策细则。如2009年12月14日温家宝主持召开国务院常务会议，指出要综合运用土地、金融、税收等手段，加强和改善对房地产市场的调控，遏制部分城市房价过快上涨的势头。2010年1月7日《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）发布出台。随后，2010年2月20日，《流动资金贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2010年第1号）发布出台；2010年3月8日，《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号）；2010年 4月 13日，《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）发布出台。这些中央部门的住房政策制定与国务院住房政策精神保持了高度的统一。

（四）短期性

近十多年的住房政策发展实践轨迹表明，中央政府的住房政策制定目前还缺乏长期规划，短期应急性住房政策迭出、调整频繁，稳定性较差。例如，国发〔1998〕23号文提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，重点发展经济适用住房（安居工程）”，而国发〔2003〕18号文则修正为“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”；并提出“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房”。2005年后，全国住房市场得到了普遍繁荣，部分城市住房价格上涨过快。然而由于中央政府本身对住房问题与住房发展实践的认知存在偏差，或者对住房调控的态度不甚明朗甚至意见不统一，以及受制于其他因素的影响，我国住房政策的制定已然深陷反复调控房价的“旋涡”。一些多变性应急政策迭出。例如，在住房转让环节营业税、贷款首付款比例等的调整上，近五年来国办发〔2005〕26号文、国办发〔2006〕37号文、国办发〔2008〕131号文、国办发〔2010〕4号文、国发〔2010〕10号等政策文件呈“救火”式调整。调整频度之快，令广大住房消费者有如“雾里看花”。

三、地方政府响应的内在冲动分析

中央住房政策的地方执行并非简单的控制与服从关系，在具体的执行过程中，地方政府通常会有自身利益的考虑。对我国政策过程的考察发现，我国特殊的权力结构和制度框架下，变通作为一个半制度化的社会运转机制而存在并成为制度运作的方式之一，有其合理的逻辑基础［4］。在责权利不统一的情况下，地方政府往往不会完全按照中央政府的意图完整执行住房政策。例如，在土地供应上，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含限价商品房）和各类保障性住房的政策要求，以及“两限、两定”的落实等，地方政府并不会如中央政府般急切，在执行中具有延缓执行或变通处理的倾向。

中央住房政策属于全局性政策，相对于地方发展的其他局部性政策而言，在执行过程中发生阻滞的概率要高。在现行的财税体制下，地方政府具有谋求预算外财政收入最大化的内在冲动。地方政府会“理性”地选择追求能够快速增加GDP、提高城市形象的有形政绩（如土地经营、招商引资、城市改造等），而忽略建设周期长、考核指标权重小、效果欠鲜亮的无形政绩（如可持续发展、生态保护等）。据调查和测算发现，土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右。从全国情况看，土地出让收入占财政收入的比重也非常高。2007年全国土地出让总价款为9130亿元以上，而全国的财政收入为3.2万亿元，从而土地出让收入占财政收入的比重为28.53%［5］。

多年来的中央与地方关系的改革与调整，使得中央和地方之间出现了双方“谈判”互动的新景象，非制度化的分权在某种程度上模糊了中央与地方之间的权限。虽然中央在住房制度改革、建设、发展等方面制定出台了不少相关政策，看似面面俱到很强大，但由于目前国家还没达到高度制度化的程度，实则很脆弱。在外在评估体系和监控体系还不健全的情况下，地方政府容易成为“应付型组织”，对地方公共事务进行“虚假治理”，在住房政策的具体执行上主动寻求“灰色地带”。这种内在冲动既不利于中央对地方的监控，也有悖于对地方民众负责的机制。

由于在住房政策执行中，地方和中央存在着大为不同甚至相互冲突的利益诉求，地方在与中央的反复博弈中，地方政府会选择与房地产市场共命运的行为。问责制缺失和高度分散的住房供应政策、住房土地政策、住房金融政策、住房市场政策、住房税收政策等相关政策为地方政府及其相关职能部门，以及中央部门的垂直机构延缓执行、选择执行、变通执行甚至不执行提供了便利。这一切决定了，中央与地方在房地产调控中行为的必然性断裂，而断裂的实质就是房地产调控失灵的重复发生［6］。

四、住房政策执行的地方响应策略

中央住房政策制定出台后，需要付诸地方具体实施执行，对此地方政府有六种响应策略：一是拒绝执行，二是完满执行，三是延缓执行，四是选择执行，五是变通执行，六是创新执行。在现实情境下，我国中央与地方间的“集权—分权”关系与“压力型”垂直控制机制决定着拒绝执行是不可取也行不通的。同时，中央与地方间的长期利益博弈实践又表明，地方往往既缺乏完满执行的意愿，也难以做到完满。因此，就中央住房政策执行的地方响应而言，最主要的是延缓执行、选择执行、变通执行和创新执行。住房政策的地方延缓执行、选择执行和变通执行，实质上是地方对中央住房政策规定与要求的策略反应，创新执行则是对中央住房政策的一种主动回应。

（一）延缓执行

一般而言，中央住房政策的调整与变动多是些原则性规范与要求，在很多时候并未明确具体执行的时间点或要求立即执行，需要地方政府结合地方实际出台相关政策或实施细则，地方政府往往会朝着对自己有利的方向尽量拖缓执行。如对于2010年1月7日国办发〔2010〕4号文和2010年4月17日国发〔2010〕10号文都一致要求的加大实行严格的差别化住房信贷政策，并将二套房贷款首付款比例提高至不低于50%的规定，但地方相关部门与商业银行在很长时间内就反复纠结于二套房的认定技术之中，迟迟不能执行，而在2010年5月26日住建部、人民银行、银监会等三部门联合下发《关于规范商业个人住房贷款中二套住房认定标准通知》明确“认房又认贷”后，一些地方还是拖缓了许久才付诸实施。

（二）选择执行

中央住房政策是全局性政策，主要是基于住房的整体发展、房地产业与社会经济的协调以及人民利益的考虑而制定出台的。住房政策涉及中央与地方利益的分割和住房利益的分配。地方政府在住房政策的执行中具有选择执行有利于自身利益政策的本能，或者滤去不利于自身利益的相关规定。例如，在本轮以坚决遏制房价过快上涨为特征的“高压”政策调控中，国务院和中央主管部门一再要求房价过高、上涨过快、供应紧张的城市暂停发放购买第三套及以上住房贷款，要在一定时期内限定购房套数，但一些地方仍然混淆视听，打着本地区非房价过高、上涨过快、供应紧张的“擦边球”，以此为由滤掉相关执行，置中央住房政策于不顾。

（三）变通执行

变通执行是中央政策的地方执行过程中最常见的运作方式，它是在不改变政策初衷或制度目标的前提下，以超乎政策内容或非制度化的形式自行改变原政策中的某些部分决策，从而推行一套经过改变的政策或制度安排。由于我国各地区差异较大，中央住房政策的制定并不容易做到全国统筹和城乡统筹，在中央住房政策的执行推进中难免会出现阻碍或不相宜的状况。对此，地方政府可以做到“先变后通”，摸索出一条创新性路径。但如果整个变通执行过程完全偏离中央住房政策的根本目的，走向异化的轨道，则此种变通执行是要被迅速叫停或矫正的。

（四）创新执行

中央住房政策主要是着眼于宏观整体，微观执行则离不开地方的细化操作。一方面，我国住房问题繁多，并且许多问题还具有很强的紧迫性和严重性，中央住房政策在解决这些问题时不可能规定得面面俱到。中央住房政策在制定设计时针对有些问题，只能给出原则性规定和要求，这就为地方在执行这些政策时提供了灵便的创新空间。另一方面，住房问题在大城市与中小城市、东部沿海地区与中西部地区等之间本身具有较大的结构差异，中央住房政策并不适宜做一致性安排，需要地方政府在统领中央政策精神的前提下因地制宜地创新性执行或自主解决。如现行住房政策执行实践中，许多地方在农民工住房供应、各类棚户区改造、保障性住房建设融资等方面都创新出不少有效的新模式。

［1］姚玲珍.中国公共住房政策模式研究［M］.上海：上海财经大学出版社，2003：24.

［2］刘双良.中国住房政策风险评估与防范治理［M］.天津：天津人民出版社，2012：8.

［3］易宪容.中国住房市场的公共政策研究［J］.管理世界，2009，（10）：62-71.

［4］钟开斌.中国中央与地方关系基本判断：一项研究综述［J］.上海行政学院学报，2009，（3）：20-29.

［5］上官敫铭，南香红.全国土地1年卖9千亿地方政府“吃”地为生［EB/OL］.（2008-03-15）［2015-01-13］.http：//www.gznet.com/news/society/shgc/200803/t2008031 5_525778.html.

［6］杨柏国.溯源房地产调控失灵——以中央与地方关系为视角［J］.理论研究，2010，（3）：5-12.

（责任编辑：朱永良）

F299.23

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1005-460X（2015）05-0084-04

2015-01-26

教育部人文社会科学研究项目“保障性住房建设的模式选择与长效机制研究：基于城市分类的视角”（14YJCZH102）；天津市高等学校人文社会科学研究项目“基于城乡统筹发展的住房市场与住房保障体系构建研究”（20122409）；中国博士后科学基金特别资助项目“农民分化背景下宅基地流转与农民住房保障的互动研究”（2014T70215）；中国博士后科学基金面上资助项目“城乡统筹进程中户籍与土地管理制度创新的协同共进研究”（2013M530876）

刘双良（1979—），男，湖北大悟人，副教授，博士后研究人员，从事土地制度与政策、城乡建设与住房管理研究。