治理语境下的基层政府行为失范与矫正①——基于陕西省ZS县的个案研究②

◎曹惠民 （中国矿业大学文法学院，江苏徐州221116）

◎黄炜能 ◎汪明生 （台湾中山大学公共事务管理研究所，台湾高雄804）

治理语境下的基层政府行为失范与矫正①
——基于陕西省ZS县的个案研究②

◎曹惠民 （中国矿业大学文法学院，江苏徐州221116）

◎黄炜能 ◎汪明生 （台湾中山大学公共事务管理研究所，台湾高雄804）

作为国家治理体系和治理能力现代化的“治理单元”——基层政府扮演着双重角色：既是国家和上级政府治理的代理人，同时又是服务和回应当地社会公众诉求和利益表达的协同治理主体。陕西省ZS县公共项目管理案例折射的基层政府行为失范主要表现在：公共项目决策、行政执行过程和行政行为监督等方面。矫正基层政府行为失范的对策是：在构建地方基层治理模式创新的理论模型的基础上，重构政府与社会关系，构建基于协同参与的多元治理主体；以公共权力的使用为核心，强化对地方政府行政行为的监控；鼓励社会公众积极参与基层政府治理；建立基层政府绩效评价和效能监察制度。

基层政府；治理模式；失范行为；协同参与；多元治理；案例研究

党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化确定为改革总目标，这标志着我国进入了一个新的历史时期。国家治理体系完善和治理能力建设的基本单元是基层政府。在实践中，很多基层政府官员长期秉持“先斩后奏、边斩边奏或斩而不奏”的行动逻辑，致使中央或上级政府的政策无法切实执行，对公众的诉求和意志表达不能及时回应。这就需要人们反思基层政府的行政行为并加以研究。“贫困县里的高尔夫球场”这一案例具有典型性，本文借此案例深入剖析基层政府的治理困境，反思我国基层政府治理行为，并就基层政府在具体的行政行为过程中的行为改进，特别是领导力和执行力的提升提出相应的对策。

一、案例：贫困县里的高尔夫球场

陕西省ZS县系国家级贫困县。该县2009年以“植物观赏苑”的名义引进了一个投资项目，项目获批后却私自“变脸”为高尔夫项目。2012年，陆续有媒体对该违规项目曝光，但一直延续至今，且正常营业。在征地、建设和管理的过程中，基层政府行为失范严重地影响了当地经济社会长期、可持续发展。其行为失范主要表现在以下三个方面：

（一）项目的审批和备案

该管理环节涉及的部门有发改局、国土局等部门。项目建设首先面临一个征地问题。据附近村民反映，该村村民人均不到一分地，大多以地为生，在镇政府的动员甚至有些欺骗成分的诱导下，该村被征走了960亩地（项目当初规划是500亩）；打着“植物观赏苑”的招牌，开发商堂而皇之地建成了一个国家三令五申禁止的高尔夫球场。对此，发改局认为“当时企业申报的内容都符合国家的相关规定，如果是高尔夫项目，县里绝不可能通过，发改局也不可能对该项目备案（发改局的备案材料显示项目的总面积是1万多平方米，约为15亩）”；针对该项目涉及的土地、林地占用情况，国土和林业部门的回应同样值得反思。国土部门在执法过程中发现了项目的私自“变脸”，也开出了罚单，同时也强调，该项目是“按照规划”进行的，并没有被改建为高尔夫球场。国土部门的负责人强调“国土执法人员大多没有见过高尔夫球，很难分辨出植物观赏苑和高尔夫球场的区别”；当被问及项目所占林地的情况，该局领导将皮球踢给了林业局。林业部门回应则与国土资源管理部门截然不同，他们表示，省林业厅对植物观赏苑的批复面积是168.9亩，实际更改用途的林地面积是41亩，这部分并没用于建设高尔夫球场，他们只负责林地这块儿，他们只是在省里批复的范围内对面积进行核查。另外由于它是一个综合项目，其他的他们也不清楚，也不在他们的职能范围内。

项目占地究竟多少？从备案到实际建设，由规划的15亩土地，实际占地竟然变成了1 000亩。企业擅自使得招商项目变脸，政府的相关部门却不知情，三个部门给出了三个答案。无奈，媒体只好要求国土部门提供项目国土规划的具体文件，国土局表示，管档案的生病请了长假，项目属地所属的国土所工作的三名人员中，两名也都请了假，接受采访的人称，自己是新任的所长，以前的情况，他毫不知情。

对项目实际占地情况，承建企业表示，园区实际面积有1 000亩之多。记者通过卫星提供的相关数据测算得出，项目占地大概是1 054亩，远大于发改局、国土、林业部门提供的数字。

（二）项目的用水

该管理环节涉及的部门是水务局。针对项目的用水问题，水务局的负责人表示，虽然高尔夫球场存在违规建设的问题，但毕竟都是向植物灌溉，因此，他认为性质没变，因此水务局目前没有对麓苑公司进行停水等处罚；假如它变为高尔夫球场了，它给林草灌溉的性质是不变的，不管它是啥性质，它属于灌溉用水。水务局只管它是给哪一类东西灌溉，但是给高尔夫球场供水的文件或法律依据究竟是什么，局长没有找出任何的相关审批文件。相关资料显示，植物观赏苑取水的定额标准是3.2万立方米/年，而承建方麓苑公司申请的取水量竟达到35万立方米/年，相差近10倍，而且还得到了水务局的批准。

（三）项目的环评

该环节涉及的主要部门是环保局和发改局。发改局在项目的前置手续办理过程中，曾明确要求项目单位办理环评，经过国土、林业、城建等部门的相关前置手续后，报发改局审批后方可开工建设。就环保手续而言，当环保局的负责人被质问项目的环评手续和程序的相关问题时，工作人员也拿出了相关的文件。针对记者的提问，该局长开始是不回答，后来记者问得多了，局长和工作人员都面向窗外，背对着记者的镜头，保持沉默，拒绝记者的提问。从某种意义上讲，该项目并没有获得政府部门的批准。

该案例中，政府、政府职能部门以及相关企业、社会公众各自诉求不同，动机各异，但公共事务的治理必须坚持公共利益或价值的最大化原则。该项目从落地到变脸，再到违建的全过程中，各政府职能部门的态度和行政行为着实反映了我国基层政府治理的一些原生态的共性特征，也印证了政府部门利益的分化。学者杨雪冬认为政府利益分化主要表现在：一是地方政府对本辖区利益的维护和发展。地方政府会因为过度强调辖区利益，抵制上级乃至中央的命令。二是地方政府各职能部门对本部门利益的维护。这种自利性由于“条条关系”获得了制度性支持，存在着脱离甚至牺牲所在辖区利益，谋求部门利益的强烈倾向［1］。就本案例而言，我们可以从图1看出这种利益分化的关键点。

图1 公共项目及其管理过程中相关利益主体分析

二、案例折射的基层政府行为失范的表现

案例所反映的现象在其他地区同样存在。而问题的焦点在于基层政府的领导和管理者在决策、执行和监督领域存在着治理“盲区”，致使基层政府行为失范。案例中，基层政府行为失范的主要表现包括：

（一）公共项目决策

一般而言，公共投资项目的引进和招商是我国基层政府为了彰显时任官员政绩的最好途径。这些年也得到了很多地方政府官员和决策层的青睐。案例中的“植物观赏苑”项目的引进这一决策本身是否科学？如何保证项目的引进与后续的监管实现有机统一，真正使其成为促进本地区经济社会发展的助推器？我国的基层政府与ZS县比较相近的地方在于地方政府热衷于项目的引进与招商，而缺少从战略高度把握项目引进与当地经济社会发展实际的对接。有时只管引进，不问监管，甚至动用行政手段为某些所谓的政绩工程项目“保驾护航”，严重地损害了地方的长远发展利益和社会公众的切身权益。案例中的这个项目本身需要征用大量的耕地和林地，而且对水资源的耗费以至周围环境的影响都将是长远的。

（二）行政执行过程

一般而言，公共项目的决策与项目的执行、监管应该同时有条不紊地进行。案例中的项目在引进后的“变脸”并没有引起各部门的警觉，甚至有的部门明知其项目变脸是违法的，却不作为，有的部门还乱作为。环保局、发改局、国土、林业和水务局等部门与公共资源的分配、整合以及公共权力的行使密切相关。该项目“变脸”甚至失控表明我国基层政府行政权力异化程度日益明显。在项目的前置环节，环保局的环评和发改局的审批、备案将直接决定着该项目的落地和实施。该项目“变脸”本身是在违背中央政府的相关政策规定中开展的。由此可见，基层公共事务治理的行政生态环境极其严峻。因为某些地方政府肆意放大自由裁量权，甚至不惜以损害地区的科学发展、违背中央的政策法规为代价。

（三）行政行为监督

从学理上分析，基层政府所面对的监督和制约主要来自上级政府和同级人大，但是这种体制内的监督和约束对基层政府行为的约束力和影响力非常有限。这主要是由于我国的行政监督制度缺乏追责机制。多数地方政府决策者和管理者不必接受公众和立法机关的问责和质询，更缺少外部力量的监督和制约，比如NGO、社会公众。这种客观上的制度环境使得政府的行为失范成为可能。案例中，相关部门的行为就是很好的例证。就现行的制度设计而言，他们不必为自己的行政行为失范承担责任，地方本位主义和地方政府首长意志成为影响政府及其部门行为的主要因素。而外部监督和问责机制的缺失更为这种行为失范提供了客观条件。

三、基层政府行为失范矫正的对策

从项目“变脸”到违建的过程中，政府部门或推诿扯皮，或不作为，或作为不当，对国家的有关法律、政策规定置若罔闻，严重损害社会公众的根本利益以及地方的可持续发展。严格讲，这是基层政府的失责、渎职。本文中，我们关注的公共事务主要是在基层政府管辖区域内的公共事务的治理。传统上，在基层政府的管辖区域内，公共事务通常是由基层政府主导。在某些地方，部分的基层官员甚至各自为政，把分管领域当成“私人领地”，把下属变成自己的“家臣”［2］。因此，尤其需要关注基层政府的治理。

（一）基层政府治理模式创新的理论模型

传统的基层政府应该随着行政生态环境的发展而需要进行自我重塑，这种重塑的本质在于调整政府与社会公众之间的相互关系，强化政府与其他社会公众之间的协同治理。传统上，基层政府主要承担两种性质的职责：一是接受上级政府的委托，受托行使权力、整合公共资源，本质上是在执行上级政府的决策、决议和规定；二是对于社会而言，基层政府面对的企业、社会公众、其他组织是政府行为直接作用的对象，针对这些政府行为相对的人、组织和事务，基层政府一般采取自上而下的单向管控；随着我国行政生态环境的变迁，特别是在国家治理体系和治理能力现代化成为我国未来改革总目标的背景下，地方政府必须转换思路，切实履行对中央政府、对其行为的直接相对人特别是社会公众的公共责任。就主体存在而言，政府与其他社会行为主体是平等的；二者的区别在于政府自身由于其受托承担着使用公共权力、整合公共资源，为社会各行为主体提供优质的公共产品或公共服务，公共性是其最本质的属性，公共性的社会建构过程也即公共价值的实现过程，同时也是各社会行为主体（包括政府在内）共同参与、协同治理的过程。笔者认为政府的行为模式需要从传统的基于管理和控制的单向模式向现代的基于协同和参与的治理模式转变。

基于我国基层政府行为模式从管理向治理转变的背景和现实，笔者提出了基层政府公共事务治理的理论模型，见图2和图3，该模型也可解释和回应案例中所提及的公共项目，同时也为我国基层政府治理模式创新提供了新的思路。

（二）基层政府行为失范矫正的对策

基层政府的治理是一个系统工程。这要求对我国的地方政府治理体制进行创新型制度设计，建立一种针对地方政府的外部监督和问责机制。基层治理的变迁也必须放在从国家政权建设的语境上进行考察，分析基层政府治理变迁的国家内部动力，沿着实践演化的逻辑去探寻新时期我国基层政府制度治理结构的转型［3］。建立基于不同社会主体协同参与的现代治理体制是我国基层政府治理模式创新的重要趋势。

图2 传统的地方政府管理模式

图3 基于协同治理的地方政府行为模式

1.重构政府与社会关系，构建基于协同参与的多元治理主体。新时期，基层政府治理创新客观上要求政府与其他社会主体重构彼此在公共事务治理过程中的关系。政府需要改变那种传统的单纯依靠政府去处理公共事务的管理模式，逐渐向政府与其他社会主体协同参与的治理模式转变［4］“使治理过程处在一个始终与整个社会互动的过程之中，能够把一切积极的对治理有益的因素都吸纳到治理活动中来”［5］。对于基层政府而言，需要在法治的理念下，在现行的政策和制度空间内鼓励NGO和社会公众积极参与公共事务治理。政府之外的社会公众、媒体理应成为公共治理的主体，要明确不同主体的公共责任。遵循协商共治的理念，构建以政府为主，其他社会行为主体积极协同参与为主要特征的公共事务治理主体。因为政府之外的组织之间的自治理能力同样是地方政府公共行政发展的重要内容［5］。打破传统的政府“一言堂”，重视其他NGO和社会公众在公共事务决策、论证和优化公共决策中的作用。同时也要明确政府与其他社会行为主体的行为边界，在社会公共责任共担的基础上构建多元化的治理主体。

2.以公共权力的使用为核心，强化对地方政府行政行为的监控。公共权力是政府公共行政最核心的资源，同时也是理解政府决策者价值偏好的一个重要指标。公共权力在政府行政过程中起着其他资源无法替代的重要作用。温家宝在2012年就提出了“让权力在阳光下运行”的重要观点，他明确指出“加强对中央重大决策部署执行情况的监督检查，切实做到令行禁止，确保政令畅通，提高行政执行力。要突出整治行政机关懒散、不作为、乱作为等不良风气。各级政府工作人员都要强化责任意识，兢兢业业做好工作，说实话、办实事、求实效，坚决克服形式主义、官僚主义”［7］。为此，中央政府应通过对基层政府官员的教育、培训逐渐使其树立正确的发展观和绩效观，真正使政府回归到为民服务、接受社会监督的轨道上来。政府部门应该建立相应的制度和规则使得他们必须为自己不作为或乱作为付出代价，并建立对其行为的追责机制以及地方政府的权力清单制度，合理配置公共权力。公共权力的正确使用有赖于我国法律监督、党纪监督和社会公众监督（包括舆论监督）之间的相互补充，以及针对政府行政行为和结果的政府绩效问责制［8］。行政问责的本质是对政府公共权力进行制约监督以及对过失行为进行责任追究的过程，目的是实现权力与责任平衡，保持权力与责任统一［9］。

3.鼓励社会公众积极参与基层政府治理。现代民主政治确定了主权在民的根本原则，为普通公民提供了政治参与这种新的选择，同时开辟了政治合法性的新的来源和生成空间［10］。随着社会公众的政治参与意识和参与能力的不断提升，政府与社会的关系需要重构。政府需要充分尊重政府之外的社会主体在公共事务治理过程中的地位和作用。无论从社会公众与政府之间委托—受托的政治契约关系，还是从二者之间“客户”与公共产品或公共服务的“生产者”的管理层面上看，政府都应让渡部分权力给社会公众，鼓励社会公众积极、有序地参与公共事务的民主治理。政府在提供公共服务或产品的过程中，寻求行政效率和公众参与之间的平衡是民主的核心要义［11］。我们需要在行政效率和公众参与之间寻找平衡点，前者是民主制度发展的重要基础，而公众参与又是民主制度的题中应有之义。公共服务的供给有赖于政府改变自身的治理结构，同时从外部来看，社会公众要积极有序地参与［12］；社会公众参与需要在宪法和法律框架下有序开展。首先，需要政府的鼓励和支持；其次，政府应建立社会公众参与公共事务治理的机制和平台，完善相关的法律和法规。最重要的是切实建立起社会公众利益诉求和意志的表达平台；同时也应该建立和完善政府对于社会公众的回应机制，政府需切实承担对于社会的公共责任，在政府与社会互动过程中发现利益的最大公约数即公共利益的最大化或公共价值的实现。

4.建立基层政府绩效评价和效能监察制度。国内外的实践表明，政府绩效评价或效能监察制度是一项有效的政府治理工具。但制度的确立必须得到民众的接受，否则难以长久，而民众接受的内在基础需要心理认同［13］。目前，我们尚缺乏一个对基层政府行为科学的、中立的第三方评价机制。上级政府和人大应该充分利用第三方机构的独立性、专业性，从事前、事中和事后等三个角度去构建基层政府绩效评价的指标体系，进而为社会公众的参与和上级政府的效能监察提供客观依据。

政府绩效评价指标体系的建立是客观考察地方政府绩效的重要手段。ZS县正是缺少这样的行政行为纠偏机制才导致其行为出现失范，没有相应的社会主体和机构对其进行评价或考查，缺少行政行为内在的自我约束和控制的动机。基层政府的治理需要从根本上改变慵懒散的作风，需要建立起切实有效的评估指标，需对政府的职能进行准确定位，充分利用第三方机构在政府绩效评估方面的专业性、中立性特征，整合第三方机构所拥有的资源，针对基层政府及其工作部门建立起定量和定性相结合的综合评价指标体系。这种评价体系为社会公众提供了重要的平台，同时也为上级政府和同级人大对于基层政府行为的监督和约束提供了决策依据。这样，基层政府的行为就有了新的指挥棒。这就使得政府公共行政行为由原来的职务晋升转变为政府对社会公众的公共责任履行程度以及社会公众的质询和问责，内向性驱动力转变为外部驱动，这也将真正促进我国地方基层政府的治理结构创新和改变，促进政府治理体系的完善和治理能力的提升。

四、结论

基层政府的治理本身是一个宏大的系统工程，涉及不同的社会主体。从某种意义上讲，地方基层政府的水平将决定着国家治理体系和治理能力现代化的实现程度。笔者认为基层政府治理体系的建立和治理能力的提升关键在于：一是要打破传统政府单一的治理主体；二是要强化对地方基层政府使用公共权力和整合公共资源这一过程的约束和控制；三是要以公共权力的监督和约束为关键点，建立基层政府行为的约束和控制机制，完善相关的制度体系；四是要促进社会公众积极有序地参与公共事务治理。基层政府治理的顶层制度设计需要在这些方面创新、改革。

［1］杨雪冬.近30年中国地方政府的改革与变化：治理的视角［J］.社会科学，2009，（12）：4-16.

［2］姚增科.有官员把下属变成“家臣”把分管领域当“领地”［EB/OL］.（2014-07-09）［2014-10-12］.http：//www.js.xinhuanet.com/2014-07/09/c_1111528850.htm.

［3］陈浩天.从治理到善治：基层政府治理嬗变的现实图景与国家整合［J］.湖北社会科学，2011，（11）：41-44.

［4］包国宪，曹惠民，王学军.地方政府绩效研究视角的转变：从管理到治理［J］.东北大学学报：社会科学版，2012，（5）：432-436.

［5］张康之.合作治理是社会治理变革的归宿［J］.社会科学研究，2012，（3）：35-42.

［6］RHODES R A W.The New Governance：Governing without Government［J］.Political Studies，1996，44（4）：652-667.

［7］温家宝.让权力在阳光下运行［J］.求是，2012，8（4）：3-8.

［8］RHODES R A W.Understanding Governance：Policy Networks，Governance，Reflexivity and Accountability［M］.Buckingham：Open University Press，1997：78.

［9］蔡昌淼.以建设责任政府为目标的行政问责研究［J］.哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2013，（3）：78-81.

［10］何增科，等.中国地方治理改革、政治参与和政治合法性初探［J］.经济社会体制比较，2007，（4）：69-77.

［11］LAWTON A，MACAULAY M.Localism in Practice：Investigating Citizen Participation and Good Governance in Local Government Standards of Conduct［J］.Public Administration Review，2014，74（1）：75-83.

［12］DAZ-CAYEROS A，MAGALONI B，RUIZ-EULER A.Traditional Governance，Citizen Engagement，and Local Public Goods：Evidence from Mexico［J］.World Development，2014，（53）：80-93.

［13］胡耘通，冯子轩.农村合作医疗：政府职能的变迁及完善［J］.商业研究，2013，（4）：172-175.

（责任编辑：于健慧）

D630

A

1005-460X（2015）05-0053-05

①文中所谈的基层政府特指县、乡两级政府。

②这一案例根据CCTV播出的新闻调查节目：《聚焦贫困县里的高尔夫球场：土地普查变征地，植物苑变球场》整理而得。

2015-08-01

民政部委托课题“基于耦合理论的城市基层社区治理创新研究”（2015MZR0252607）；中央高校基本科研业务费资助项目“我国城市公共安全治理机制研究”（2014XT07）

曹惠民（1979—），男，河北邯郸人，管理学博士，讲师，从事政府治理与公民参与研究；黄炜能（1971—），男，台湾台南人，博士生，从事产学研合作、跨域治理研究；汪明生（1955—），男，台湾高雄人，教授，博士生导师，从事决策与判断分析、跨域治理研究。