从黄海波案谈收容制度之废除

高明俊

(福州大学法学院，福建福州 350108)

黄海波因嫖娼被收容教育六个月的消息一出，立即引发网友热议，一些网友认为处罚太重，另一些网友认为对黄海波实施收容教育六个月是合法的、有法律依据。而所说的法律依据，则是国务院1993年颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，“可以”由公安机关决定收容教育，收容教育期为六个月至两年。但随着时代变迁，这部在当年起了一定作用的行政法规，开始与新法、上位法发生冲突。而与之类似的收容遣送、劳动教养制度都已被废除，收容教育制度也应被废除。

一、收容教育制度概述

(一)收容教育制度的设立背景

上世纪80年代，随着经济的高速发展，嫖娼卖淫现象迅速蔓延。据公安部门统计，1984年全国查处嫖娼卖淫人员12 281人次，到1989年突破10万人次，1991年突破20万人次。

为查禁愈演愈烈的嫖娼卖淫活动，1991年，《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》提出:对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育1993年，国务院颁布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》规定:对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育，组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗。正是以上两个法律文件，确立了现行的收容教育制度。在当时法律制度不健全的情况下，收容教育制度是为了进一步遏制卖淫嫖娼案件的发生。

(二)收容教育的法律依据

收容教育的对象是卖淫嫖娼人员，收容教育制度的法律依据是《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。全国人民代表大会常务委员会所制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》(1991年9月4日主席令第51号公布)的第4条第1款中规定:“对卖淫嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚。”第4条第2款规定:“对卖淫嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”

(三)收容教育与收容遣送、劳动教养制度

劳动教养是对被劳动教养人员实行强制性教育改造的一种行政措施。劳教在法律上明确被定性为行政处罚，其期限通常为一至三年，该制度已于2013年底被废止。

收容遣送源于建国初期，是在特定的历史条件下形成的计划经济时期的产物，收容遣送制度逐渐在实践中脱离原来社会救助的立法原意，逐渐演变为限制外来人口流动，沦为一项严重威胁人权的带有惩罚性的强制措施。2003年6月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，标志着《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止。与之相类似的两种制度都已被废除，收容教育制度也应当被废除。

二、收容教育制度不合法

(一)收容教育制度违反宪法

《宪法》第5条第2款规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第33条第3款中明确规定:“国家尊重和保障人权。”第37条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”因此，被收容教育人员被剥夺自由或被监禁，应该有法律规定的依据和程序。

(二)收容教育规定与立法法不协调

《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》(1991年，以下简称《严禁卖淫嫖娼决定》)提出收容教育，具体安排由国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》(1993年，以下简称《收容教育办法》)确立。

而《立法法》第8条规定:“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”按照该法第9条的规定，如果第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院对其中的部分事项先制定行政法规。但是，这一授权不包括限制人身自由的强制措施和处罚等事项。立法法的规定充分体现了我国对人身自由提供充分保护的意图，从而明确把限制人身自由的手段列为法律绝对保留事项。然而，现行收容教育制度通过《严禁卖淫嫖娼决定》确立，其关键性制度是通过该决定授权国务院制定行政法规得以建立，与《立法法》不协调。

(三)收容教育规定违反行政法

2011年《行政强制法》出台，第10条明确了“行政强制措施由法律设定”。与此类似2009年出台的《行政处罚法》也提出，限制人身自由的行政处罚只能由法律规定。这意味着作为在位阶上次于法律的行政法规，《收容教育办法》无权对人身自由作出限制。根据“新法优于旧法”“上位法优于下位法”的法理原则立法主体同为全国人大常委会，就同一惩治对象——卖淫嫖娼人员所制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《治安管理处罚法》的法律效力处于同一位阶，因此按照后法优于前法的基本法理，可以得出下列结论:对卖淫嫖娼人员的惩治，应该依照《治安管理处罚法》的规定来处理;处理方式只能是处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。《治安管理处罚法》的处理方式并不包括收容教育。

(四)收容教育制度违反国际公约规制

联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条中规定:“人人有权享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或监禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由，如果被收容教育的人员被剥夺自由或被监禁，应该有法律规定的依据。根据联合国有关机构的解释，这里的“法律”，是指立法机关制定的法律;这里的“程序”，是指经过合格的法庭审理。公约第12条规定:“在一国领土内合法居留之人，在该国领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。”收容遣送制度以“有罪推定”的方式侵犯了公民的人身自由、迁徙自由行动自由和择业的自由，违反了上述的法律条文，引来各方质疑。

三、收容教育制度不合理

(一)收容教育的处罚期限不合理

按照治安处罚法，卖淫嫖娼的行政拘留十五天。而收容教育最高可到两年，这个在很多时候比刑罚还要严重，是不合理的。收容教育的时间是六个月至两年，而具体执行多久，完全由公安机关说了算。从这个角度看随着法治社会建设的不断完善，收容教育最终要走向废止

(二)收容教育的判断标准不统一

收容教育判断标准不一，也遭遇实践困扰2011年12月，广东男子潘某在广州嫖娼被抓获，被行政拘留十五天后，公安机关决定对其收容教育六个月。潘某将公安机关告上法庭，一审败诉后，广州中院二审认为，没有证据证明潘某存在多次嫖娼的“恶习”，与收容教育相关规定不符，并作出改判。

2013年8月的上海市高级人民法院多名法官集体嫖娼。上海警方根据《治安管理处罚法》，对四人作出行政拘留十日的处罚。而这四人未被收容教育。在实践中，与公安人员有良好关系的嫖娼卖淫者，可能就不被收容;没有良好关系的，就要被收容。嫖娼卖淫人员能够缴纳罚款的可能就不被收容，交不出罚款的就要被收容。这种“灵活性”，源于《收容教育办法》第7条:对卖淫、嫖娼人员，除依照《治安管理处罚法》第66条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。在法律条文中，“可以”一词，通常被理解为“可以这样、也可以不这样”。

给公安机关对收容教育的自由裁量权过大，是六个月还是两年，公安机关说了算，不需要经过审判程序。显而易见，收容教育这一严苛的处罚手段是通过行政程序而不是司法程序确立的。没有司法程序，容易造成错案冤案，而没有任何有效的救济和纠正手段。

(三)收容教育在实施过程中容易被滥用

收容教育绕过司法程序，容易造成自由裁量权滥用。大量实例显示，一些人被收容教育后，轻则丢掉工作，重则加入到犯罪“预备队”，获释后往往成为抢劫、盗窃等案件的被告人。

收容教育制度是我国在特定时期的产物，历史上或许曾发挥过一定作用，但目前已不合时宜。收容教育相当于针对特定对象的劳动教养，最初的目的是教育改造，这一初衷是否实现不得而知，但如今已明显违背法治精神。收容教育制度本身或在执行过程中的种种不人道侵犯了被收容者的基本权利和尊严。这一制度在操作过程中蜕化变质，成为既得利益者通过绑架人身、搜刮钱财的工具。

四、结语

收容教育制度与其上位法律规定有冲突而且可以绕过司法程序，容易造成自由裁量滥用，应被废除。一旦废除收容教育制度后，对于卖淫嫖娼违法现象，可以由《治安管理处罚法》罚处。构成犯罪的，可以依照《刑法》相关罪名制裁;对于不构成刑事犯罪的卖淫嫖娼行为，拘留和罚款。这样可以达到社会治理的效果。

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