关于我国挂职制度的几点思考

孙国栋，潘 洋

(1．安徽医科大学，安徽 合肥 230601;2．安徽省担保集团，安徽 合肥 230001)

党的十八大报告指出:“坚持和发展中国特色社会主义，关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍。”“优化领导班子配备和干部队伍结构，注重从基层一线培养选拔干部，拓宽社会优秀人才进入党政干部队伍渠道。加强和改进干部培训，加大培养选拔优秀年轻干部力度。”新世纪新阶段，我党要大力建设高素质的执政骨干队伍，不断提高党的领导水平和执政水平以及拒腐防变和抵御风险能力，就必须进一步深化干部人事制度改革。作为干部人事制度改革的重要方式，挂职锻炼在优化干部队伍结构、培养选拔优秀年轻干部的过程中有着重要作用。

一、中国挂职制度的形成历史及其“中国特色”

(一)形成历史

中国挂职锻炼制度可以上溯至20世纪30年代，当时日本帝国主义大肆入侵中国，为进一步锻炼我党年轻干部和投奔延安的青年学生，党中央根据革命形势的发展，大规模地选派干部、知识分子和学生“下乡”，在对农村社会进行改造的同时，使前者接受自我思想教育，增强与群众的联系、感情，可谓中国挂职的雏形。建国后，我党为保障土地改革运动的顺利进行，下派工作组、优秀干部到农村“蹲点”指导农村工作;到了“文革”期间，这一形式变相发展成“上山下乡”运动，即政府组织城市“知识青年”离开城市，在农村劳动、定居的政治运动。“上山下乡”主观上是为了消灭“三大差别”(即工农差别、城乡差别和体力与脑力劳动差别)，虽带有积极的理想主义色彩，但一定程度上改造了城市青年的思想也使其得到了锻炼，对农村、山村和下层生活有了亲身体会，也开发了农村和边疆地区;但由于此时的下乡运动是基于“文革”背景下实施的，也造成了诸如教育荒废、家庭分离等问题。直到20世纪90年代，党中央国务院还从县以上党政机关抽调干部下农村以工作队的形式深入宣传党的路线、方针和政策，此举旨在培养锻炼公务员、推进公务员法制化进程。

真正意义上的“挂职锻炼”，始于1993年10月施行的《国家公务员暂行条例》。该《条例》规定:国家公务员实行交流制度。挂职锻炼作为交流制度的一种重要方式，是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或企事业单位担任一定职务。在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事行政关系。挂职锻炼制度通过交流、任职，为国家行政机关、企事业单位培养了大批优秀人才，同时也在一定时期内为基层或企事业单位的发展注入了新的活力，这些下派干部为基层带来了新的工作理念与工作作风，为我国经济和社会的发展做出了较大的贡献。

2000年6月，中组部在《深化干部人事制度改革纲要》中要求“有计划地选派西部地区的干部到中央、国家机关和东部经济发达地区挂职锻炼”，又一次对干部挂职做出了明确定位，并称之为“干部挂职锻炼制度”。这意味着挂职锻炼制度成为深化党政领导干部选拔任用制度改革，推进党政领导干部能上能下的一项重要制度得到了进一步确认。

(二)中国特色

2006年施行的《中华人民共和国公务员法》十一章第六十六条规定:“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。”这样就把挂职锻炼制度根据实践发展和现实要求作了进一步完善和拓展。挂职锻炼具有诸多形式，从挂职流向上来看，主要包括下挂、上挂、平挂和外挂等形式。然而，在现实政治生活中，许多地方政府突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。譬如“平挂”，即国家各部门之间、各对口省市之间实施大量的交流干部互相挂职，如“援藏”“支边”等。另外，还有“外挂”，这是中国特色的挂职制度的延伸和拓展，即中国地方政府和外国地方地府互派公务员到对方相关、相近部门进行挂职，以学习经验、交流公务为目的。

挂职人员按职务安排和工作强度来划分，一般包括两种类型:一是虚职，如副书记、书记助理、农村工作指导员;二是实职，包括副县长、乡(镇)党委副书记、副乡(镇)长、街道党工委副书记等党政副职和村党支部书记等少量正职。一般情况下，下派挂职一般担任实职居多，而去异地挂职和“上挂”，绝大多数都是出任虚职。出现这种情况往往跟挂职性质、派出单位和接收单位的态度有密切关系。

按照挂职领域来划分，挂职还可以分为地区交叉挂、行业交叉挂、职位交叉挂等。地区交叉挂一般是指在跨地区甚至国家间实施干部交流制度，如2000年以来，中组部、统战部和国家民委每年联合组织西部地区和少数民族地区干部到中央国家机关和发达地区挂职，这是“上挂”形式的地区交叉挂;“外挂”也是地区交叉挂的特例。行业交叉挂一般是指挂职干部突破行业界限，在党政、群团、企业、事业单位等领域进行跨行业的干部交流，如团中央和教育部联合实施的选派高校共青团干部到县级团委基层锻炼，也是高等院校与地方政府合作共建，促进青年干部成长的崭新模式;另外，北京高校法学学者到基层检察院挂职副检察长也是这方面的创新案例。职位交叉挂一般情况是指挂职干部在派出单位、接收单位具有双重或者多重身份并且挂职职位的性质出现较大变化，如省级以上国有企业的中层干部到县级人民政府挂职副县长，等等。

按照挂职时间来划分，下挂职时间一般为一年或两年，还有较长的，如“援藏”“援疆”“支边”等挂职时间;“外挂”时间一般是半年。

但挂职类型无论是按流向、地域，还是领域与时间划分，它们都有着共同点，即挂职人员的人事关系和工资关系均保留在原单位，改变的仅是其在挂职期间的工作关系。

二、中国挂职制度的必要性及其存在的困境

综观国际国内大势，世情、国情、党情继续发生深刻变化，经济全球化、政治多极化和文化多元化交融、交汇，发展机遇和风险挑战并存交织。当今世界正处在大发展大变革大调整时期，要巩固党的执政地位、实现执政使命两个重大课题，不断提高党的领导水平和执政水平以及拒腐防变和抵御风险能力，就必须进一步改革干部人事制度，培养、选拔优秀年轻干部。

挂职锻炼制度作为深化干部人事制度改革、干部交流制度的一种模式，在培养青年优秀干部、提高青年干部工作能力、优化领导班子配备和干部队伍结构等方面发挥了重要作用，成为我国政府部门人力资源开发的重要途径。但在实践操作中，挂职锻炼制度也存在“走样”和一些不容忽视的问题，制约了我国干部交流制度的进一步发展。

1．实施单位对挂职干部的锻炼和培养缺乏科学、合理的规划，缺乏统一性的指导文件。实施单位根据《公务员法》干部交流制度，为了锻炼、培养本系统的年轻干部，一般是以专门文件的形式进行规定，对挂职工作进行部署和安排，但各级政府在贯彻、落实上一级部门、政府下发文件的过程中，缺少可具操作性和实用性比较强的全国统一或全省统一的管理条例和制度，致使挂职形式违背制定初衷，从而“走形”。另外，即使各级政府部门根据自身的情况颁布一些挂职管理条例和考核制度，但是内容也都比较简单抽象，在实践中无法作为操作的依据，这也为不合理的挂职运作创造了可伸缩的空间。

2．派出单位、接收单位心态不正，缺乏沟通与合作机制。派出单位的“吃亏心态”:实施单位为了促进基层发展，保证自己实施的挂职任务顺利完成，一般要求各单位要严格遵守选派人员标准，必须选派政治坚定、年富力强而又具有很高组织才能的干部，将本单位年轻的、有培养前途的公务员派出去挂职，对自身来说，在短期内的工作上无疑是一种损失，而且还要负担挂职人员的工资奖金、差旅费以及挂职补贴。所以，有的派出单位在选拔挂职人员过程中，往往不能从人才培养的长远计划出发，存在着消极应付上级差事的思想，因而会存在把关不严、选派对象素质不高、年龄偏大等现象，难以满足接收单位对人才的需求情况。

接收单位的“应付心态”:接收单位重视程度不够，认为挂职干部既不熟悉人事环境和工作业务，又不熟悉地方“潜规则”，仅熟悉当地事与人，就要花费半年左右时间。最后一个月左右还要写总结、考核等，对挂职时间为一年的干部而言，真正工作的时间也就是三四个月，挂职结束后还要与接收单位进行工作交接，费时费力，所以接收单位一般不给挂职干部实质性的工作，仅仅让其“挂名”或者担任虚职，有名无实，自然而然地使挂职干部得不到实质性的锻炼。还有，就是派出单位和接收单位各自的事务均较繁杂，无暇顾及挂职干部，双方就挂职干部的工作、生活和身心健康缺乏相应的沟通与协调。

3．挂职干部的监管和考核机制不健全，缺乏完整统一的管理条例和制度。目前，在我国还没有领导干部挂职培养的统一法规，挂职干部身份的双重性和特殊性，容易使他们游离于派出单位和接收单位的监管和考核机制之外，从而导致对挂职干部的管理和教育出现真空和死角。一方面，派出单位的组织部门鞭长莫及，无暇对挂职干部进行全程跟踪管理，只能定期到挂职地进行形式上的看望;另一方面，接收单位的组织部门由于将挂职干部的锻炼工作作为一项政治任务完成，而且基于挂职干部的短期任职考虑，并不重视对干部挂职期间的实质监管。在这种管理的真空下，干部挂职的形式主义十分严重，能够在挂职地做出实质的、开创性成绩的干部并不太多。不少挂职干部在挂职单位工作不上心，沉溺于营造“人脉”之中，更有甚者违法乱纪，走上犯罪道路。有些派出单位和接收单位对挂职干部采取放任自流的态度使挂职干部处于无人管理的“真空”状态;有些派出单位和接收单位联系不够紧密，对挂职干部的管理经常会出现空当;有些接收单位把挂职干部特别是“下挂”干部视为“贵客”，疏于管理或管理不严，对干部挂职期满后缺乏认真的考核。因此，管理上的疏漏致使干部挂职工作常常流于形式。

4．接收单位当地的政治生态环境不佳，容易造成挂职干部的工作作风不正，引发犯罪“政治生态环境是政治主体、政治组织、政治制度和政治文化等的综合体。良好的政治生态环境有利于规范主体的行为方式，有利于协调政治主体之间的关系。”［1］(P12)作为政治主体的其中一种，挂职干部尤其是“下挂”干部一般是到基层政府挂职，基层政府由于受传统政治文化和特定政治文化的双重因素影响，在这种政治生态环境下，往往为权力寻租提供了滋生的温床。挂职干部由于是初来乍到，又具有想与当地干部打成一片的倾斜心态，容易受到当地不良政治生态环境的影响，使部分挂职干部在工作实践中放弃了党性原则，甚至走上犯罪的道路。如此结果，不但对自己没有起到正导向锻炼的效用，还损害了党和政府的形象。

5．挂职干部本身认识不足，角色出现偏离。［2］鉴于上述存在的主客观弊端，以及挂职干部存在“过客”“镀金”心态，造成挂职干部自身角色定位不清，经常出现“空位”“越位”或者“缺位”现象。部分挂职干部以“局外人”身份为人处事，不敢主动介入工作，变“客”为“主”;有的挂职干部借助原单位的强势地位充当“指导员”，做事眼高手低，但又对事情指手画脚;还有一些挂职干部为了能更早、更好地融入当地“圈子”中，不惜放弃原则，借助自己的人脉资源和原单位的组织资源，使用“潜规则”千方百计从上级政府争取项目、贷款和财政专项资金，以显示自己的实力，进而赢得接收单位的认同。上述这些认识均影响挂职干部的健康成长。

可见，中国挂职锻炼制度在实际操作中存在着诸多问题。鉴于挂职锻炼制度在当今公务员交流中的重要作用以及国家下发的关于挂职锻炼制度的若干政策，迫使我们必须高度重视挂职锻炼制度的建设、完善和创新。

三、创新中国挂职制度的若干途径

挂职锻炼制度在加强公务员经验交流，促进年轻干部健康成长和提升公务员综合素质中有着重要地位和作用。当前党的建设面临的“四大考验”“四大危险”，要求我们在党管人才的前提下，必须坚持科学发展，以人为本，加强制度建设，完善机制体制，营造良好的挂职环境，从而更好更快地促进挂职干部健康成长。

1．以科学发展观为指导，制定符合中国国情、具有“中国特色”的科学合理的挂职锻炼制度。实施单位根据《公务员法》干部交流制度，对挂职干部的锻炼、培养，制定科学、合理的规划以及统一性的指导文件。并根据实际情况，使挂职文件成为可操作性和实用性比较强的全国统一或全省统一的管理条例和制度。干部管理部门要建立起一套科学合理、行之有效的管理体制和办法，确保管理工作制度化、常态化，使挂职干部管理工作有法可依、有章可循。另外，提高岗前培训的针对性，挂职实施单位要着力从思想政治意识、工作方法、当地文化等方面予以大力培训，整合教育资源，探索建立动态管理的教育培训师资库，研究建立跨省、跨地区的资源共享保障体系，探索利用社会培训资源服务年轻干部教育培养的有效办法和途径，并要了解年轻干部培养需求，加大挂职干部的培训力度，不能以会议代替培训，更不能不予以培训。

2．以人为本。以人为本是科学发展观的核心，要坚持以人为本，理解挂职干部、尊重挂职干部、关心挂职干部，把满足挂职干部的全面需求和促进挂职干部的全面发展作为实施单位、派出单位和接收单位三者进行挂职工作的根本出发点和落脚点，对挂职锻炼工作注入人文关怀，不能一味要经济效益，更要突出“人味”。因此，实施单位要根据实际制定的挂职锻炼实施细则，加强后备干部创新保障体系建设。派出单位要积极支持和配合整个挂职工作，让挂职干部与派出单位具体工作脱钩，不再为挂职干部安排本单位的业务，并妥善处理外出挂职干部留下工作的衔接和人员的调配问题。还要时刻关注挂职干部的生活、学习和工作情况，避免出现“工作上两边忙，管理上两边松，生活上两不管”的现象。接收单位要对挂职干部进行业务帮助、指导和管理，对挂职干部要放心、放开、放手，并在工作中可能出现的问题、失误予以适当宽容，并能及时对其进行补救，使失误降到最低，使挂职锻炼工作真正取得实效，挂职干部真正得到锻炼。

3．完善健全制度，实施单位、派出单位、接收单位和挂职人员之间权责要明确。邓小平同志提出，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”《国家公务员法》第六十六条为挂职的实施提供了基本依据，但仅仅只是作为公务员交流的形式之一被简单提及，缺乏具体的操作规定，对挂职的具体实施并没有作出详细的规范。因此，实施单位要健全管理体制和衔接机制，出台相关制度文件，对干部挂职锻炼工作的管理模式、工作程序、选派条件、跟踪监督、挂用结合、组织领导等作出科学细致的规定，逐步使这项工作科学化、规范化、制度化、程序化。要建立一套科学合理、行之有效的激励机制，全面落实有关挂职工作政策，各地区还需要根据实际，制定本单位内部关于挂职的实施办法，如制定《关于加强干部挂职锻炼的暂行办法》《挂职干部考核办法》等规章制度。另外，派出单位、接收单位要权责明确、相互配合派出单位要严格选拔标准，真正把符合条件的年轻干部选派到基层去挂职锻炼，同时要加强监督管理，跟踪考察。接收单位要严格要求、严格管理、严格监督，要经常给挂职干部交任务压担子，创造有利于学习、锻炼、提升的环境条件。尤其是接收单位的组织部门要对挂职干部进行从严监管，要采用科学的方法，严格绩效管理，推行民意调查和实绩分析，通过日常观察挂职锻炼考察、专项测评、定期访谈、年终考评等方法，全面评价实绩。要充实考核内容，全面考核干部的德、能、勤、绩、廉，既要注重考核工作实绩，更要注重考核思想政治和道德品质要进一步采取可具操作性的措施，防止和克服考核失真、失实现象。要注重跟踪管理，加强与选派干部的交流沟通，随时掌握其思想动态，增强管理的有效性。要实施动态管理，通过建立挂职干部在锻炼期间的管理档案，定期将他们的政治思想表现、工作实绩、组织纪律等方面的情况记入个人档案，作为以后考核和提拔使用的依据。挂职期满后，组织部门要联合挂职单位、纪委等部门，对挂职干部的表现认真地进行民主评议、政绩考核及总结鉴定工作。还有，要落实管理责任。要进一步明确派出单位、接收单位和挂职干部等各主体的权限和责任，形成挂职干部、派出单位、接收单位“三位一体”的管理格局。要落实工作责任制，将此项工作列入各单位重要议事日程，把挂职年轻干部培养锻炼工作情况作为班子考核的一项重要内容，确保目标和任务的落实，促进选派挂职的年轻干部早日成才，强化互动监督，确保年轻干部历练出实效。

4．加强政治生态环境建设，营造有利于年轻干部健康成长的良好氛围。政治生态环境建设的目标，就是实现政治生态健康、和谐。健康和谐的政治生态有利于政治主体尤其是挂职干部的积极性、创造性的充分发挥，从而实现政治主体、政治组织和政治文化的协调统一。因此，挂职单位所在地的党和政府要积极正确地落实中央制定的各项规章、制度、政策，切实有效地转变政府职能，优化组织结构，努力构建“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。当地领导干部要坚决克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”问题，以优良党风带动政风民风，并在工作中“讲党性、重品行、作表率，做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者”，［3］旗帜鲜明地反对腐败，努力做到干部清正，政府清廉，政治清明，为挂职干部营造风清气正、昂扬奋进的政治生态环境，为挂职干部健康成长提供良好的精神支撑。

5．挂职干部要加强自律，提高自身修养和工作艺术。挂职干部是挂职锻炼中的主角，因此，挂职干部要在保持党性和原则的前提下，端正挂职动机，真正认识到挂职锻炼目的。并切实改进工作作风，积极主动融入当地基层工作中去，变客为主、变虚为实，要克服“镀金”思想和短期行为，既不急功近利，也不消极无为，变“镀金”为“充电”，实现角色转变，正确处理好挂职与任职、理论与实践、短期锻炼与长远发展的关系，努力向基层干部、基层群众学习，珍惜挂职机遇，认真履行好工作职责，自觉地把挂职工作当作自我历练的过程，当作提高领导能力和工作艺术水平的过程。挂职干部要谦虚谨慎，不骄不躁，发扬能吃苦、能战斗、能奉献的精神，不越位、不缺位，学会“补位”。同时，加强党性修养，强化道德素养，注重“慎独”，做到自重、自省、自警、自励，在各方面都要严格要求自己，自觉遵守各项纪律和挂职单位制定的有关规章制度。在挂职实践中，规范个人言行，坚持克己奉公、清正廉洁，经得住考验，挡得住诱惑自觉把自己置于当地组织、同事和群众的监督之下，从而塑造挂职干部挂职锻炼期间勤政廉政的良好形象。

［1］章建敏．以科学发展观统领安徽政治生态建设［A］．安徽省社会科学界联合会．科学兴皖:全面·协调·可持续［C］．合肥:安徽人民出版社，2008．

［2］尹冬华．当代中国挂职现象解析［J］．中共天津市委党校学报，2008，(3)．

［3］胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报 告 ［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665．htm．