由民主监督形式的新变化看加强民主监督的新路径

徐 军

(武汉市社会主义学院，湖北武汉430015)

民主监督是民主党派和无党派人士的基本职能，也是我国社会主义监督体系的重要组成部分。长期以来，一直有一种观点认为，在民主党派三项基本职能 (参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商)中，民主监督是相对比较弱的一项。这次《中国共产党统一战线工作条例 (试行)》 (以下简称《条例》)专列一条对于“民主监督”作了规定，除了重申其重点、性质外，还特别列举了十种主要形式，其中有不少是首次提出。认真研究民主监督形式的新变化，对于今后有针对性加强民主监督工作，积极回应社会，特别是党外人士对民主监督的关切，全面完善我国的政党制度，都具有重要意义。

一、过去对民主监督形式的主要规定

关于民主监督，过去一般看法是它是伴随多党合作制度的建立而开始起步的，但我认为:从历史眼光来看，当中国共产党开始尝试建立抗日民主政权时，民主监督就应运而生了。抗日战争时期，中国共产党领导的抗日根据地普遍按照“三三制”原则建立起抗日民主政权，大批民主人士通过多种方式积极议政，积极实践民主监督，这里面最具代表意义的莫过于李鼎铭先生的“精兵简政”提案，它既可以看成是参政议政的一个精典案例，也可以认为是民主监督的发端之作。

建国后，民主党派和无党派人士的参政议政、民主监督在具有临时宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》中确定下来，他们不仅通过共同参加国家政权和举行政治协商会议等方式来实现，还逐步建立了“双周座谈会”、“协商座谈会”和“最高国务会议”等形式[1]。正是在这些实践的基础上，1956年中共八大正式确定了与民主党派合作的“长期共存、互相监督”的方针。

经过改革开放初期十多年的探索，1989年中共中央颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确提出了发挥民主监督作用的总原则:在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。这个文件并没有明确提出民主监督的形式，但是明确了发挥民主党派作用的四个方面，即在党与党的合作与协商、人大、政府、政协，也可以看成四个路径，民主监督应该是包含在其中。在此之前的1989年1月27日全国政协常委会通过的《全国政协关于政治协商民主监督暂行规定》第六条明确了民主监督的主要形式有:政协全国委员会的全体会议、常委会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院提出建议案，各专门委员会提出建议或有关报告，委员视察，委员提案，委员举报或以其他形式提出批评和建议，参加中共中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动[2]。不过这是针对政协而言，并不是专门针对民主党派，当然民主党派和无党派人士开展民主监督可以借助这些形式。

又经过十五年探索，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》([2005]5号)(以下简称5号文件)首次明确列出了民主党派民主监督的主要形式:1、在政治协商中提出意见;2、在深入调查研究的基础上，向党委及其职能部门提出书面意见;3、人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员和无党派人士参加;4、通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和意见;5、参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动;6、应邀担任司法机关和政府各部门的特约人员等。这六种形式中，第1－2种基本属于党际渠道，第3种属于通过人大路径，第4种属于通过政协路径，第5种则比较含糊，第6种则属于一府两院路径，通过特约人员这种任职的特殊方式。

二、本次《条例》对民主监督形式的规定

这次《条例》总结了民主党派和无党派人士开展民主监督的实践成果，规定了十种主要形式:1、在政治协商中提出意见和建议;2、在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议;3、对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议;4、向党委及其职能部门提出书面意见和建议;5、参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查，参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作;6、受党委委托就有关重大问题进行专项监督;7、民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议，参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究;8、在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见，或者以提案等形式提出批评和建议;9、对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议;10、担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作 (变色字体的是新加的或有较大修改的地方)。

如果要对上述十种形式进行分类的话，第1－6种基本上都属于政党路径，第7种属于人大路径，第8种属于政协路径，第9种属于司法机关途径，第10种则属于特约人员途径。可以说，这是自有多党合作制度以来，对民主党派和无党派人士民主监督主要形式规定得最为全面的一次，也标志着我国这方面的民主监督工作即将迎来一个新的突破，达到一个新的水平!

三、《条例》相较过去规定的变化

与5号文件相比，我们可以发现，《条例》规定的十种主要形式，其中有四种在一定程度上说是新加的，其它的在文字上也有不小变化，现逐种进行说明:

第1种.在政治协商中提出意见和建议。相比5号文件规定，这次增加了“和建议”三字。现实中人们有一种误区，好像只有“意见”才是监督，其实“建议”里面同样包含了监督。而且在政治协商中，恐怕更多的是“建议”而非“意见”。这次增加了“建议”，从某种意义上说是扩大了民主监督涵盖的范围。比如2008年，湖北省民盟针对我国奶业中存在的突出问题，提出了《建立食品安全预警和完善食品标准是解决“三鹿”类问题的迫切需要》，中共中央政治局常委、时任国务院副总理李克强，时任中央政治局委员、全国政协副主席王刚等领导同志先后对此建议作出重要批示，部分建议被采纳进入《食品安全法》[3]，这个案例虽是以建议形式，但实质是对我国食品安全体制的一次有力的民主监督。

第2种.在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议。这不完全是新加的一种形式。5号文件曾将中发[1989]14号文件出台十多年来发挥民主党派民主监督作用的一些好的做法加以总结，并以政策的形式规范下来，就包括了这样内容，只不过没有明确为民主监督的主要形式，当时表述是:党委主要负责人要定期召开会议，听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见[4]。各地实际做法是:要么是在党委班子民主生活会前，要么是开展集中性教育活动中，如“三讲”，党委主要负责人出面或委托统战部听取民主党派负责人和无党派人士的意见，在这种会议上，党外代表人士一般都会对中共党委班子及成员工作中的不足提出些意见。现在距5号文件颁布有十年，这次明确将其作为民主监督的一种主要形式，显然是通过实践得到认可，这的确是体现中国共产党胸襟和气度的一种重要表现形式，也非常有利于在全党营造一种真诚接受党外人士监督的氛围。同政治协商中更多的是参政议政不同，由于这种形式是专门针对党委班子及成员提意见，具有非常典型的民主监督性质，在今后工作中应大力适用。

第3种.对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议。与上种形式类似，这也是5号文件曾经总结过的一种做法，这次也升格为民主监督的一种主要形式。在中国，民主监督是与政治协商、参政议政紧密相连的，协商的过程是监督的过程，参政议政的过程也是监督的过程。如果仅从外在形式看，既可以看成是政治协商、参政议政，也可以看成是民主监督，很少有专门的民主监督形式，如果要说有，这一种恐怕就是。对党委党风廉政建设和反腐败工作提意见，是针对存在的突出问题而言，显然不好说成是政治协商、参政议政。目前来看，民主党派和无党派人士在这方面的作用还未充分显示出来，正因如此，这次中央统战工作会议上，习总书记再次强调“纪检监察机关要多听取民主党派和无党派人士对我们党、对党员干部的意见和建议。”同第二种一样，这样一种形式在今后加强民主监督工作中尤其应大力使用，以彰显其特殊地位和作用。

第4种.向党委及其职能部门提出书面意见和建议。相比5号文件规定，这次去掉了“在深入调查研究的基础上”，增加了“和建议”。要鼓励民主党派和无党派人士发挥民主监督作用，就不应对他们在这方面的工作过于苛求。有些党外人士针对他们工作和身边接触和感受到的不正之风提出意见和建议，未必需要深入调查研究，也未必能够深入调查研究，这一点不同于一般的参政议政，只要他们感受到这方面问题，就应鼓励他们提出，“深入调查研究”更多的应是执政党的事。

第5种.参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查，参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作。这也是5号文件曾经总结过的做法，这次同前面几条一样升格为民主监督的主要形式，5号文件规定的六种主要形式中也有“参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动”。这一条在实践中虽很早就存在，但一起未得到很好总结，也未制度化、规范化。在这次贯彻《条例》过程中应具体、细化、规范起来。

第6种.受党委委托就有关重大问题进行专项监督。这一种形式是这次新提出来的，以前文件中还未出现过，有人或许会认为它是从5号文件中“参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动”这一种发展而来，其实不是，后者只是“参加”，而前者是受党委委托独立进行，毫无疑问，这是民主党派民主监督形式上的重大创新。目前尚未见到实践中这方面的典型案例，全国工商联受国务院委托对《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2013]13号)贯彻落实情况开展独立评估可以看作是比较类似的一例，但工商联毕竟不是民主党派，而且委托方是政府而非党委。这种形式恐怕还需要在实践中不断探索、总结和完善。

第7种.民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议，参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究。相比5号文件规定，这次一是增加了“民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议”，二是“人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究”，上次是“可邀请民主党派和无党派人士参加”，主体在调查的组织机构，这次把主体到了过来，体现了民主党派和无党派人士民主监督的主动性。应该说这方面现实中典型案例还不多，如何更好地体现党外人士的特色也缺乏深入研究。

第8种.在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见，或者以提案等形式提出批评和建议。这次与5号文件规定相比，文字上虽有变化，但实质差不多。这恐怕是民主党派和无党派人士最为经常的一种民主监督形式，一些提案经政协一定程序变为建议案或重点提案，得到较好办理，比较好地发挥了民主监督作用。

第9种.对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议。这是新增加的一种形式。应该说，以前民主党派和无党派人士也在做这方面工作，比如在两会期间，对两院工作报告提出意见和建议;参加人大、政协组织的对两院视察调研活动;作为特约人员对两院工作，包括一些个案和两院干警队伍建设提出意见和建议，这次把它单作为一种监督形式，显然是希望加强这方面工作。

第10种.担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作。5号文件也有类似规定，但侧重点有区别，上次将任职本身当作民主监督形式，而这次强调的是特约人员任职后参加相关监督检查工作，我认为这更符合“民主监督形式”的本义。这方面工作很早在做，但典型的案例并不多，他们与一般的人民陪审员、检察员等区别何在，理论上虽可以说清，但实践中却很难做到。

四、由形式的新规定看加强民主监督的新路径

应该说，这次《条例》对民主监督的主要形式作了大幅修改，尽管许多形式在实际工作中早已存在或在5号文件中以不同文字表述过，但我认为，这仍然是民主监督工作中重大突破。除了文字表述更完善外，更重要的是它实际展示了加强民主监督的新路径问题，那就是以政党为主体，以人大、政协、两院、特约为补充，构成了一个完整的民主监督的路径体系。

新路径突出表现在非常鲜明强调了以政党路径为主体。十种形式中，我们可以看到:有六种都是通过政党途径进行的，即《条例》规定的第1－6项。而这是由民主监督自身的重点、性质及历史传统相符的。从重点来看，正如《条例》所说的，中国共产党和各民主党派实行互相监督，但因为中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。邓小平同志就曾讲，在中国来说谁有资格犯大错误?就是中国共产党[5]。既然民主监督主要是党与党之间的监督，那么主要通过政党路径来进行就是顺理成章的事。从性质来看，是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。既然是政治监督，就不能象法律监督那样刚性，而应该主要是采取意见、批评和建议的方式坦诚相见，不在于谁说了算，而在于谁说了对，这样性质的监督通过政党途径来进行显然更合适些。

从历史传统来看，民主监督主要也是通过政党途径来进行。在二十世纪五十年代，当时中国共产党和各民主党派就曾创造“最高国务会议”这种形式，在改革开放之初，民主党派对中国共产党的意见、建议也主要是通过党对党的形式提出的。值得注意的，新世纪以来，在民主党派和无党派民主监督路径问题上，有两种倾向:一种是越来越多倾向于通过政协途径来提出。政协作为我国专门的协商机构，民主监督历来是其重要职能之一，特别是在中国现实政治生活中，政协的所谓“四大家”地位，在提案办理中越来越刚性的做法，包括党外人士在内政协委员更加倾向于通过政协途径履行民主监督职能。但要注意的是:政协是由30多个界别组成的统一战线组织，它本身只是为政协的参加单位开展政治协商、参政议政、民主监督提供平台，政协机关本身并不具有这些职能。政协委员进行的民主监督同样也是政治监督，而不是法律监督，否则就同我国宪法相违背，而且政协民主监督的面要广阔得多，作为民主党派和无党派人士民主监督当然应该借助政协路径，但显然不应将其作为主渠道。二是越来越倾向于面向政府及其部门工作开展民主监督，换句话说，就是总有人希望能够找到直接监督政府工作的途径。政府工作当然应该接受各方面，包括民主党派和无党派人士的监督，也不妨创造些行之有效的民主党派直接监督政府工作的形式，如民主党派与有关政府部门的对口联系。但是政府承担着大量日常行政事务，他们的工作绝大多数是执行性而非决策性的，决策性的在于同级的中共党组织，民主党派当然可以对这些执行性工作提出批评意见，但不能要求件件必办，政府及其部门也没有这种法律义务，民主党派也不是法律监督机关。民主党派和无党派人士的监督重点还是应该放在各级党组织上来，这才符合政党间民主监督的本义。

新路径突出表现在要着力加强那些主要甚至专属民主监督特有的形式。在过去相当时间内，好像官方态度一直是强调民主监督寓于政治协商、参政议政之中，这个话没错。中国民主政治、多党合作制度的特点的确是决定了民主监督与参政议政、政治协商很难截然分开，但如果以此就认为，民主监督就只能寓于政治协商、参政议政之中，而不能有自己独立的形式和内容，那就如同“真理再往前一步，就会变成谬误”，也无法回应党外人士总认为民主监督不强的关切，更无法应对国内外对民主监督虚化的质疑。民主监督既然作为政党监督的主要内容，作为民主党派的基本职能，就总该有些自己独有的表达形式。这次《条例》规定的十种主要形式中，像第2种在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议，第3种对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议，第5种参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查，参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作，第6种受党委委托就有关重大问题进行专项监督，还有第10种担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作等都可以看作是主要属于或专属于民主监督的表现形式，只要引着这些形式所指引的路径把工作做到位，一定会开创我国民主党派和无党派人士民主监督的新局面。

新路径突出表现在要着力加强各级中共党委接受民主党派、无党派人士开展民主监督的两个“主动性”上。从这次增加或修改的民主监督主要形式来看，主要是集中在政党路径上，这就对中共和各民主党派都提出了“主动性”要求:对于中共来讲，要有支持和接受民主监督的“主动性”。在这个问题上，如果中共不主动，在中国现实情况下，让民主党派找上门来进行监督是不现实的。这就涉及到“民主监督”的必要性和重要性的认识问题，应当客观地承认，中共党内相当多领导是认识不足的，一些领导干部怕监督、不愿意被监督，觉得老是有人监督不自在，干事不方便。甚至一遇到监督就火冒三丈，对党内同志尚且如此，就更不用说党外人士了。因此，要在党内不断加强接受监督意识教育，提高到关系政权生死存亡来认识，同时还要形成相应的保障机制，使各级党委、特别是主要领导不能不接受、不能不支持。对于民主党派和无党派人士来说，则要有开展和推进民主监督的“主动性”。从这次关于民主监督主要形式的新规定来看，中共主要是提供渠道、搭建平台，但民主监督能否真正开展起来，则非常需要民主党派和无党派人士的主动作为、真正作为，如果把执政党提供的这些形式只是当作走形式、做做样子，《条例》规定的这些形式、路径同样达不到预期效果。而要达到这两个“主动性”，都需要将民主监督的形式和路径制度化。正如习总书记所说的:要从制度上保障和完善民主监督，探索开展民主监督的有效形式。

[1]中央统战部研究室编著.统一战线100个由来[M].北京:华文出版社，2010:151

[2]燕天甲等主编.多党合作的纲领性文件[M].北京:中国文史出版社，1990:225

[3]中共湖北省委统战部.湖北:不断提高政党协商的实效[J].中国统一战线，2015，(5):18－19

[4]中共中央统战部.《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》学习问答[M].北京:华文出版社，2005:171

[5]邓小平.共产党要接受监督[A].邓小平文选第一卷[M].北京:人民出版社，1989:270