新时期民主党派民主监督地位与作用研究

张金胜，刘德娥，岳建玲

(九三学社沧州市委员会，河北沧州061000)

一、民主党派民主监督的特点

宪法明确规定，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的一项基本政治制度，实施民主监督是民主党派开展合作与协商的一项重要职责，基于此，民主党派民主监督 (以下简称民主监督)的法律地位是不容置疑的。它的特点是由我国政治制度和民主党派自身特点决定的。

首先，从政治制度看，我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是合作而非一党专政，是共产党领导，多党派合作，共产党执政，多党派参政。中共中央 (2005)5号文确定民主监督的内容是:国家宪法和法律法规的实施情况;中共和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;中国各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。合作而非对抗的特点决定了我国民主监督不同于西方反对党、在野党意在通过监督寻找突破口，制衡进而取代执政党的党际监督，而是党际间的平等的朋友式的政治监督，是参政党通过监督，帮助执政党执好政，此其一。其二，民主监督是法律法规赋予民主党派的职责、权利，监督的内容清晰明了，监督的目的是通过提意见、批评、建议，加强和改善共产党的领导，不是以权利换权力，通过权力的转移取而代之，民主监督的非权力性明显。

其次，从民主党派自身看，民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中共领导、同中共通力合作的亲密友党，是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党。民主党派所具有的这些性质决定了民主监督是政党监督，是自觉接受中共领导的政党监督，是具有中国特色的政党监督，是代表联盟利益的政党监督，是平等合作式的、加强与完善性的监督，监督的层次高。

二、影响民主党派民主监督的现实问题

1.事务性监督多，政治性监督不足。民主监督是一种政治监督，应该主要就国家宪法、法律、法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其领导人的工作进行监督，而当前的民主监督多陷于事务性监督，对党风党纪、廉洁从政、外事活动等的监督很少，而且越到基层 (包括市级)越是监督一般问题多，监督重大问题少;监督微观多，监督宏观少;建议性监督多，评议性监督少。特别是腐败问题等少有监督。

2.监督程序形式化多，监督落实成效不足。民主监督大多表现在提意见、建议上，表现在参加座谈会、通报会、协商会上，表现在政协大会发言、反映社情民意上，该走的程序走到了。但在真正落实时，党政领导批示的能得到较快落实，那些大多数没能得到领导批示的，很多被悬于纸上，流转于政协——部门——党派办公桌或党派成员之间，有的意见和建议甚至被连年提起，连年认可答复，连年得不到真正落实。此外，由于监督信息的不对称，一些政府或部门组织在协商或座谈会征求意见时，往往把已拟好的政策措施在即将颁布实施时拿来协商，民主党派往往没有时间去调查研究，无法真正影响到决策过程，也使得民主监督在不少地方流于形式。

3.层次越高监督力度越大，基层监督力度不足。目前的民主监督，自上而下，力度越来越小，至基层甚至没有了监督。这一方面缘于被监督者对被监督的认识态度和接纳程度，一些领导干部特别是基层领导干部对民主监督缺乏认知，缺乏了解，甚至不理解，导致口头上重视，意识上淡漠，行动上迟缓。另一方面缘于民主监督机制的不健全，机制外部性条件如监督效果由谁去督导认定落实，怎样使民主监督制度化、规范化、程序化等不充分，致使民主监督在现实政治生活中难以充分发挥作用。

4.参政议政意识浓厚，民主监督意识不足。实践中民主党派强调较多的是参政议政、社会服务，市级及以下民主党派组织在工作安排和工作实践中很少把中共各级党委和中共党员领导干部的履职情况、为政清廉情况、重大政策制定情况等的监督纳入在内，在工作总结时也只提参政议政、社情民意和社会服务的内容，而对民主监督很少提及。这主要缘于定位不准，民主党派往往只把自己看成是一个合作者，一个自觉接受中共领导的被领导者，自觉不自觉地把精力更多的放在参政议政、社会服务上，而对民主监督职责的履行却因实践中的困难而逐渐弱化，一些党派成员甚至党派领导成员的头脑里对参政议政、社会服务的意识很强，而对民主监督则失却了应有的意识。此外，党派成员多为科教文卫等专业领域的技术人员，专业结构的局限性，使党派成员民主监督意识弱的现象更加凸显。

三、民主党派民主监督的几个切入点

民主监督的目的是为了加强和改善共产党的领导，提高中共的执政能力;集思广益，促进国家重大决策的科学化与民主化;促进相互间的沟通和理解，加强与中共的团结合作;协助并推进国家机关改进工作，提高效率，克服官僚主义，纠正不正之风，监督国家宪法、法律和方针政策的贯彻执行，进而维护执政者的执政基础和地位。鉴于此，我们认为民主监督应从“法”、 “诚”、 “量”、 “实”、“保障机制”上下功夫，具体讲:

“法”即依法。民主监督必须依法，按照法律规定的权限范围，尊重法律确立的制度手段、途径实施监督，不越权，也不失位。当前，需要进一步完善和规范民主监督机制，着重做好政党监督制度、中共与民主党派民主协商会议制度、政府部门与民主党派工作议政制度、民主监督成效考核落实制度等制度的健全完善与规范，使民主监督制度化、规范化。

“位”即定位。民主党派如何进行民主监督必须要有明确的定位。一是民主监督是法律赋予民主党派的权利，是自身政治地位的体现，是所代表界别形象的体现，是执政党执政的需要，是民主政治的需要，是人民群众生活的需要，不是可有可无，民主党派应该理直气壮地实施民主监督。二是民主党派是参政党，不是在野党、反对党，民主监督是合作性的监督，是朋友、诤友式的监督，是以维护好执政党执政为目的的监督，不是敌视的、攻击的，以把对方赶下台为目的的监督。三是敢于做执政者的“一面镜子”。要做无底色的、清晰的、立体的镜子，不做变色镜、哈哈镜、模棱两可的残缺镜，看事不以偏概全，看问题不抱残守缺，看成绩不夸大其词。四是做好自己。监督别人首先需要自身具备必要的监督素质，最主要的是要有过硬的思想，强有力的组织，清晰的表达功能，完备的运作能力，民主而规范的制度。打铁还需自身硬，不能以己昏昏，使人昭昭。

“诚”即诚信，坦诚而信任。坦诚是做好民主监督的条件，信任是做好民主监督的基础，这是对监督者与被监督者双方的要求。监督者与被监督者只有在相互信任的基础上开展监督，才能够真正做到求同存异，长期共存。一方面，被监督者真心实意地欢迎监督，敞开监督渠道，主动邀请民主党派对自己进行全方位的监督。监督者只有了解、理解、谅解了对方的设想、途径、方法、目标，才能实施同方向的监督，而不是南辕北辙，背道而驰。另一方面，监督者开诚布公地实施监督，不隐瞒，不粉饰，主动监督和评议执政党的决策部署、廉洁自律情况等。只有以诚相待，才能产生共鸣。这里需要注意的是，监督者必须保持清醒认识:在大变革时期，在纷繁复杂的现实中，新情况新问题层出，新旧矛盾叠加，执政党无法做到全能全知，有求必应，在作出决策、处理矛盾、协调利益时难免会出现瑕疵，存有遗漏，监督要辩证的看问题;监督不是审判，不是指手画脚，不是冷嘲热讽，不是阿谀奉迎，而是把自己的真情实感，把从自己角度所听到的、看到的、想到的说出来，指出来，监督不但要筹谋长远，还要做到拾遗补缺，与被监督者心往一处想，劲往一处使。

“量”即度量，监督者与被监督者都要有宽以待人的度量。被监督者对待赞美与批评要守得住容得下。对做得对的，做得好的，听到赞美之词能坦然接受，但不飘然，不头脑发热，自我膨胀。对存在的不足，需要完善的地方，要听得进监督者所提的意见和建议，容得下尖锐的批评，哪怕言辞激烈，甚至意见相左。 “兼听则明，偏听则暗”，有则改之，无则加勉，度量里面有雅量，这是一个成熟政党的应有之义。监督者对被监督者的不同见解和决策部署要想得开理解的到位，不逞匹夫之勇。

“实”就是落实。党委政府对民主党派所提的意见和建议，能参照的要吸取，能落实的要即刻落实;一时落实不了的要积极组织人员研究落实渠道，给监督者做出解释;不能落实的，要说明情况，毕竟在一些具体问题上监督者和被监督者因角度位置不同而理解认识不同。民主党派也要做好润物细无声的准备，对于自己所提的意见和建议，那些前瞻性的不可能马上落实，并且随着时间的推移和情况的变化，有的就可能失去可行性，需要补充新的内容;有的需要一个落实过程，这就需要民主党派做好持续监督的准备，不能操之过急，认准的，经过科学论证的，要坚持不懈。

“保障机制”就是保障民主监督的制度。民主监督的成效与中共的重视程度直接相关。各级党委、政府如何接受民主监督目前还没有规范性的制度约束，缺少一些具体的规定，这使得地方党委政府尤其是县级党政部门不知道怎样接受民主党派的民主监督，接受到什么程度。党委要切实完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的渠道;对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈。中共应制定如《关于做好党际监督工作的实施意见》、《民主党派民主监督办法》等相关制度，明确党委政府接受监督的具体内容与范围，为党派民主监督提供哪些条件，如何对民主监督作出反馈，怎样考核民主监督成效等内容，细化民主监督的范围、内容、实施程序、渠道、操作方法以及与之相应的机构设置、人员配置等内容，使民主监督真正实现制度化、规范化、程序化。

四、民主党派民主监督需要注意的几个关系和问题

民主监督是法律赋予民主党派的权利，是民主党派三大职能之一。实施民主监督不是做与不做的问题，而是如何做好。要做好民主监督工作，我们认为民主党派需把握好五个统一:

1.当局者与旁观者的统一。在民主监督过程中，民主党派既是当局者也是旁观者，民主党派应以当局者的心态和旁观者的视角去实施民主监督。我国实行的是多党合作的政治制度，民主党派和共产党是亲密友党，是同盟军和政治合作者，政治目标基本是一致的，具有同向性，政府中也有党外干部任职，从这个角度讲，民主党派是当局者。民主党派所要监督的是自己认同的人和事，自己也参与其中，理当有当局者的心态。但国家重大方针政策的制定和贯彻执行，党委政府的廉政建设等毕竟是由执政党来具体决策、制定和落实的，民主党派只是参与者，从这个角度讲民主党派是旁观者。既是当局者，又是旁观者，这就需要民主党派摆正好两者之间的关系，使两者有效统一起来，既不以当局者自居自得，越位去做超出自身职能的事，又不以旁观者自卑自馁，不积极主动的履行自己的职责。

2.深度和广度的统一。民主监督的范围决定了民主监督的广度，民主监督的信息获得决定了民主监督的深度。民主监督的广度是由法律法规政策限定的，深度是由信息获得的程度限定的。广度体现的是监督的基础，深度体现的是监督的质量水平。只有广度没有深度，民主监督就保证不了质量水平，只有深度没有广度，民主监督照样发挥不了应有的作用。深度和广度只有实现真正的统一，民主监督才能体现出应有之意。基于此，民主党派要消除担心与顾虑，依据法律政策大胆主动地拓展监督范围，拓宽信息来源渠道，实现民主监督内容的全覆盖，并根据形势的变化和新情况新问题的出现，把民主监督的范围予以延伸。党委政府也要清除禁忌和猜疑，解决民主党派因信息获得不对称而形成的监督不深入的问题，使民主党派的知情权、表达权、参与权和监督权得到真正的落实。在监督深度上还要注意一点，就是监督层次的转变，即要由现在的事后监督多向事中监督、事前监督转变，实现民主监督的立体化。

3.形式与内容的统一。形式是为内容服务的，内容通过一定的形式来实现。无论是座谈会、通报会、协商会的召开交流，还是大会发言、提案、社情民意的意见建议反映，实质上都是为了使民主监督落到实处。由于主客观原因，目前民主监督在基层多流于形式，没有形成真正意义上的民主监督。对此，民主党派必须转变思想观念，树立一种意识:民主监督是法律赋予民主党派的一项职能，不履职就是失位、缺位、失职，这不只是对自己的不负责任，也是对中共的不负责任。为此，在形式上，除现行的座谈、协商、提案、社情民意、特约监督员等需要继续坚持和深化外，还要在真正参与立法监督、行政监督等方面进行更深入的尝试。在内容上，要向纵深拓展，内政外交、廉洁自律、思想信仰等应该触及。此外，民主党派内部也要自我完善机构设置、人员配置等内容，做出监督预案，有计划、有层次地开展民主监督。

4.问题与过程的统一。民主监督本身就是一个不断发现问题、提出意见和建议、解决问题的过程。问题的产生是一个过程的累积，问题的解决也需要有个过程，所以民主党派要树立“问题意识”和“过程意识”。首先是“问题意识”。如果眼里没有问题，心里没有期待，就不会发现阻碍改革发展的瓶颈和难点，影响社会进步的桎梏和羁绊，就提不出切实可行的改进和解决意见和建议，监督质量就会打折扣。不回避矛盾，不掩盖问题，及时解决矛盾处理问题是执政党的应有态度，也是民主党派履行好监督职能的应有之意。其次是“过程意识”。我国还处在社会主义初级阶段，发展虽快，但矛盾高发，累积的问题也不少，我们不能期望万年之事，一朝解决。问题的形成有一个过程，问题的解决亦需要有个过程。当然，强调“问题意识”不能过犹不及，让问题遮住眼睛，“只见树木，不见森林”，唯问题论，容易形成偏执思想，会因看不到希望而丧失信心。强调“过程意识”也不能过犹不及，将昨天的问题束之高阁，将今天的问题拖成历史问题，久拖不决同样会丧失信心。我们强调过程是要看到主流，形成共识，强调问题是要看到症结，认清形势，只有既看到了问题又看到了主流，使问题与过程有机统一，民主监督才能还原事件的真实意义，取得实实在在的成效。

5.民主党派民主监督与其他监督形式的统一。民主监督不同于中共党内监督、舆论监督、法律监督、行政监督、群众监督等其他监督形式，但又与其他监督形式相辅相成。作为非权力监督，它与人大的权力监督相辅相成，作为一种政党监督，它与中共的党内监督相辅相成，作为一种有组织、高层次的政治监督，它与一般的群众监督相辅相成，作为一种公务监督，它又与政府部门的行政监督相辅相成，它与其他监督形式有机地联系在一起，共同构成了我国完整的监督体系。鉴于此，在实践中，民主党派要善于借鉴其他监督形式好的做法，如人大的质询、督导等，取长补短，并注意与其他监督形式共同促进，在立法、司法、行政、廉政、社会公平正义等方面下功夫，使民主监督发挥出最大作用。