高等教育治理体系和治理能力现代化建设管窥：教育“专项治理”如何科学定位？

王全林

（皖西学院本科教学评估中心，安徽 六安237012）

一、问题的缘起

党的十八大作出了全面深化改革的战略部署，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。就其内涵而言，“国家治理体系”是“党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”；“国家治理能力”是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力”［1］。

推进国家治理体系和治理能力现代化建设既是国家改革的总目标，也是包括高等教育在内的社会各领域改革的总要求。为此高等教育改革在顶层设计上必须自觉围绕与服务于这一总目标与总要求，不断完善高等教育治理体系，打造高水平的高等教育治理能力。

从高教管理走向高教治理，是高教领域的一场深刻而系统的教育变革。高教治理作为高教管理的一种高级形态，关键是通过综合改革，在高教系统内部形成一个制度化的治理架构：第一是制度安排完整而科学；第二是高教组织体系协调有效，保障制度与运行机制运转自如；第三是高教治理能力明显提升，能够有效解决高等教育发展中出现的现实矛盾和问题。

在高教治理的组织架构上将实现由传统的一元单向管理向多元交互共治的结构性变化。具体将按照事权匹配、权责一致原则，分别明确政府、高校和社会组织在高等教育治理体系中各自的地位和作用，形成三方主体协同联动“共治”高等教育的新格局，在制度安排上最核心的制度就是实行管办评分离，即政府管高教、学校办高教、社会评高教，从而形成政府、高校、社会3方主体相对分离、相互制约、协同互动的高教治理体制和机制。

当前，推进高等教育治理体系和治理能力现代化建设的关键是全面深化高等教育领域综合改革，推进高等教育事业科学发展。在此新形势下，像教育领域“专项治理”这样的原有教育管理手段将置身何处？何去何从？如何重新进行科学定位？

对于“专项治理”，臧雷振等研究指出，作为一个极具中国特色的公共政策实践工具与内生性制度，尽管它有助于充分发挥矩阵式国家治理结构的优点，但是对其研究本身依然缺乏“深刻的学术分析和理论归纳”，而且由于文献和信息的限制，甚至其概念的首次使用都“难以考证”［2］；为此，有论者以公安系统为例对其进行总结归纳，认为它本是一种运动式执法模式，是公安行政执法部门针对社会上所出现的某种违法现象而采取的一种“从严、从重、从快”治理的执法方式［3］；对于教育领域的专项治理，有论者从纠风反腐视角切入，认为教育专项治理是“针对教育领域存在的突出问题专门开展的综合治理活动”，于1990年拉开序幕［4］。

那么，面对推进教育治理体系和治理能力现代化建设的新形势、新任务、新要求，教育领域的“专项治理”工作如何既能讲政治，讲原则，讲纪律，坚守责任担当，强化监督执纪，“不缺位”；又能讲科学，讲方法，转职能、转方式、转作风，确保“不越位”“不错位”，打好教育治理体系和治理能力现代化建设的“硬仗”，的确值得深思。在此，笔者拟对教育“专项治理”工作在高等教育治理体系和治理能力现代化建设新时期如何科学定位问题做些思考。

二、在高等教育治理体系和治理能力现代化建设时代，教育“专项治理”将如何科学定位？

（一）专项治理本身也是高等教育治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，本身就属于建设目标与治理对象的统一体

建设有中国特色的现代高等教育治理体系，全面加强高等教育治理能力现代化建设，离不开高等教育领域的综合改革推进。在改革进程中，全面加强反腐倡廉建设，强化党委主体责任和纪委监督责任，构建具有高教系统特色的惩治和预防腐败体系，这既是完善现代高等教育治理体系建设的重要组成部分，同时也是深化高等教育领域综合改革的内在要求与必然选择。

高等教育事业发展本身事关国家和社会的共同利益，直接涉及千家万户的具体利益，触及社会各方的神经末梢与利益格局，教育领域综合改革是教育领域的一场深刻的社会变革，无论是招生考试制度改革、推进基本公共服务均等化还是政府转变职能与引入第三方评价机制，都“牵一发而动全身”，新一轮高教改革必将触及社会各方利益格局，高教改革进入深水区后，涉及矛盾多，操作难度大，面临的风险高、压力大，改革的科学推进与平稳运行，必须靠反腐倡廉建设的配套改革来统筹推进，保驾护航。

因此，在深化高等教育领域综合改革的顶层设计中，简政放权绝非高教改革的最终目的，放权给地方、放权给高校的同时必须统筹考虑廉政制度体系建设，把预防与惩治腐败的要求嵌入到各项改革举措之中，即“把权力关进制度的笼子”，以防止由于改革措施不配套、改革举措不衔接，引发体制机制上的制度漏洞。为此，在改革推进过程中，要同步加大规范约束与执行监督力度，防止改革走过场，变味走样。以各省地方政府近年来推出的高职院校自主招生改革试点、对口升学考试、普高专升本考试等一系列高校自主招生改革为例，在权力下移的同时，廉政风险防控工作也应同步跟进，将其直接纳入到省厅及各高校招生改革的制度设计范畴，以从源头上形成治理态势。

更进一步，在改革进程中把“把权力关进制度的笼子”也包括把专项治理工作的行政权力本身也关进治理制度的“笼子”里，即教育纪检监察部门与相关职能部门对照当前教育治理体系建设的新形势、新要求、新任务，应按照十八届四中全会做出的依法行政、建设法治政府精神，坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”，重新分析梳理过去已经推出的各类专项治理工作本身的科学性、适切性、合法性，按照合法依规的要求，坚决纠正行政管理与专项治理领域的“不作为、乱作为”，以使“专项治理”工作本身服务并服从于高等教育治理体系与治理能力现代化建设的时代发展新要求。

（二）治理体系和治理能力现代化建设倒逼高教领域“专项治理”本身的改革，专项治理本身必须与时俱进，顺应治理时代发展新需要

“多中心治理”“参与式治理”“合作治理”等治理理念是全球与当代中国公共治理变革的主导性指导思想，而我们传统的教育领域反腐倡廉机制及其专项治理工作主要是以党和政府的纪检监察系统及其相关职能部门为中心，在当下，纪检监察部门、教育行政部门、各高校与社会各界如何形成党委和政府主导、各利益相关方合作治理、参与治理的新模式，还有待通过专项治理体制机制改革创新来实现惩治和预防腐败体系的新突破。

从新中国反腐败工作的主要模式看，大体经历了自建国初期至70年代的“运动反腐”模式→改革开放初期至建立社会主义市场经济之前时期的“权力反腐”模式→党的十四大之后“制度反腐”模式的嬗变［5-6］。近年来，随着中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的颁布以及2008～2012、2013～2017两个建立健全惩治和预防腐败体系工作规划的落实，“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的“综合反腐”模式正在建构与完善之中。对于高等教育领域而言，“综合反腐”同样也是教育治理体系和治理能力现代化建设的内在组成部分，而作为反腐倡廉体系建设重要组成部分的高教领域“专项治理”本身也必须顺应治理时代发展新需要，将各利益相关方合作共治、参与治理机制嵌入进专项治理的制度设计中。

以违规使用科研经费和学术不端行为的专项治理工作为例，面对已经被“污染”和恶化了的大学学术生态环境，尤其是面对“学术评价数量化、学术行政化、学术市场化”3大学术生态问题的叠加［7］，虽然教育部近年来出台了一系列规范高校科研行为、加强科研经费和科研项目管理的有关文件，如《关于加强学术道德建设的若干意见》（2002）、《教育部关于树立社会主义荣辱观进一步加强学术道德建设的意见》（2006）、《教育部关于严肃处理高等学校学术不端行为的通知》（2009）、《教育部关于切实加强和改进高等学校学风建设的实施意见》（2011）、《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》（2012）、《教育部关于深化高等学校科技评价改革的意见》（2013）等，虽然纪检监察系统与审计系统工作人员的业务能力非常强，但是在具体面对各级各类纵向与横向科研项目运行与各行各业学术系统运作时，由于科研工作与学术工作所涉及的学科与行业的专业性很强，“隔行如隔山”，单靠一两家或几家牵头治理部门显然都难以完全达成实效，此时，如何发挥各类纵向、横向科研基金出资单位与有关行业学会协会以及学术同行的专业力量来推进“共治”，发挥学术共同体的作用，就显得至关重要。如有论者就开出了“构建高效清廉的学术同行评议制度、强化学术腐败的伦理矫治”等高校学术腐败的治理路径［8］，还有论者专门就教育研究学术共同体的同行评议问题进行了专题探讨［9］。这些对策建议对于进一步深化违规使用科研经费和学术不端行为的专项治理工作提供了理论借鉴。

（三）高等教育治理体系和治理能力现代化建设中正在发生的高教难点、热点问题的破解，需要借助专项治理手段来实现重点突破，以推进综合治理

落实十八届三中全会精神，深化高等教育领域综合改革，加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化建设，关键是在整体设计、统筹兼顾基础上，不断深化改革，突出重点，破解难点，关注热点，狠抓落实，努力把中央的部署变成方案、把方案变成执行现实。高教领域难点、热点问题的破解与突破，在制度设计上必须标本兼治，惩防并举，在党和政府、人民群众关注的重点领域，及时组织开展专项治理工作，重拳遏制不良势头，确保典章制度与改革措施规范执行与平稳运行，以实现综合治理的重点突破。

从公立高校系统近年来查处的腐败行为看，当前高教系统发生的腐败问题主要集中在以下3大领域：第一是经济类腐败，这与社会上各级政府与事业单位的腐败现象大体雷同，突出表现在与高校人权、财权、事权处置直接关联的经济活动中引发，如基建工程、设备与物资采购、财务管理、后勤服务等活动领域。第二，高教行业类腐败，即腐败行为带有突出的高等教育行业特征，主要集中出现在高校招生、考试、收费等领域，如央视2014年曝光的黑龙江自考舞弊事件。第三，高校科研不端与学术腐败类，多在高校学术运作和科研管理活动中引发相应不端行为与腐败行为。目前高教领域的专项治理工作也主要是针对上述相关领域的集中、突发、频发问题而设。

以考试招生改革为例，考试招生领域深化改革将日益成为一种新常态：国务院已经出台《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式综合改革和专项改革是其大方向；随后，为有序推进此项工作，教育部又牵头出台了《教育部关于普通高中学业水平考试的实施意见》、《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》、《教育部关于进一步完善和规范高校自主招生试点工作的意见》、《教育部、国家民委、公安部、国家体育总局、中国科学技术协会关于进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见》等一系列配套文件，随着国务院、教育部新政与各省级政府的招生考试改革政策的纷纷出台，由于其事关千家万户的切身利益，社会各界对此无不高度关注。在此改革新常态下，如何确保中考、高考、研究生招考、成人高考、自考等工作的公平、公正与公开，纠正违规招生考试问题的专项治理工作恰是推进落实“阳光招生”、规范招生秩序的保障利器；再如纠正高等教育乱收费、高校教师违规收受礼品礼金、高等教育惠民政策（如大学生资助）落实中的缩水走样等高等教育行风突出问题的专项治理工作也是如此。唯有通过一系列高等教育领域专项治理工作的推进，在上述人民群众关注的高等教育重点领域率先实现突破，为其规范运行保驾护航，才能不断探索高教领域改革难点、热点问题的破解之道，逐步形成高等教育综合治理态势。

（四）高等教育治理体系和治理能力现代化建设进程中由体制机制改革创新可能引发的新情况、新问题，亟需专项治理同步跟进来防惩并举，未雨绸缪

深化高等教育领域综合改革，加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化建设，是一场深刻的教育变革与社会变革，理顺政校关系、推进高校自主办学与管理、落实社会参与治理绝不仅仅是单纯的政府简政放权。此中一旦离开了高教治理的制度化、规范化、程序化推进，势将重蹈过去教育改革运行中出现的“一放就乱，一乱就收，一收就死”的改革怪圈与覆辙。故改革中如何把权力关进制度的笼子、把笼子的钥匙交到制度与人民群众的手中理应纳入高等教育制度体系建设。

当前，深入推进“管办评分离运行”、扩大高等教育省级统筹、不断完善高校内部治理结构，是高等教育治理体系建设的重头戏，为确保该体系的规范运行，在改革推进进程中，必须未雨绸缪，同步跟进相关专项治理工作，加大督查与监管力度，确保防惩并举。

以“管办评分离运行”为例，引入社会第三方评估机制是社会参与高等教育治理的大势所趋，在目前已经开展的本科教学评估、高职人才培养工作评估、学位授权点合格评估、专业评估认证、中外合作办学评估等高教评估领域，“第三方”评估机构运行的独立性、专业性、权威性、中介性面临诸多考验，在充分保障“第三方”评估独立运行的前提下，为确保其运行规范有序，对第三方本身的评估、监督与管理跟进也是治理体系建设的重要组成部分。

再以“高等教育省级统筹”为例，它在积极承接中央政府高教管理权力下移的同时，省级政府的管治模式改革与发展理念创新能否同步跟进，就非常考验各地方决策部门的改革勇气与政治智慧。如以地方院校构成为主的安徽，将建构具有“安徽特色的应用性高等教育体系”写入安徽省委、省政府出台的高教强省建设目标，堪称全国率先［10］，对此，教育部高教司张大良司长认为这种“具有区域特色的现代应用性高等教育体系”，其经验与成果“在我国中西部地区高等教育领域具有重要的推广价值”［11］；江苏省在省域高等教育治理能力建设方面，提出要在发展模式、体系建构、条件保障、改革试点4大领域强化“中层担纲”，并积极培育区域性中介组织以提升社会监督评价水平［12］；浙江省2014年出台《关于深化高校教师专业技术职务评聘制度改革的意见》，其目的就是以自主评聘方式，全面放开各级各类高校教师专业技术职务评聘工作，推进落实高校专业技术评聘自主权，此中，如何保证政府放权而不放任，浙江省教育厅的做法是“管好规划、管好数量控制与加强监督复核”3件事［13］。

中央与省级政府权力下移最终的落点是让高校办学自主权实至名归。但在高校自我治理能力建设进程中，一旦以大学章程为中心的现代大学制度体系建设与运行不规范，随着人、才、物权力的逐层下移，极易引发新的庸政、乱政乃至腐败行为的滋生，如个人主义、本位主义、一言堂、好人主义、单位与部门保护主义等，如院系班子“组阁制”改革与现有干部使用管理规程如何对接，又如高校去行政化后管理干部聘任使用中的违规违纪用人问题，再如如何既体现基层改革创新精神、又确保改革运行合法依规执行与运行诸问题，在制度设计、试点启动、全面推进诸环节，纪检监察部门的工作都应“前移”，全程参与制度设计与运行检查，在发现共性问题与可能引发的隐患苗头时，及时组织专项教育、检查与治理工作，以确保改革的有序推进。以地方高校大学章程制定为例，虽然有《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）等直接的上位法规保障，但是根据《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》（教政法厅［2014］2号）“在2015年12月31日前完成所有高校章程的核准工作”精神，如再考虑部分省级教育行政部门将2015年底时间节点提前诸因素，部分地方高校在章程制定过程因仓促上马难免会出现“急就章”，至于后续落实中的“有章不循”状况更有可能蔓延滋生。大学章程的生命力关键在于执行，章程核准后必然涉及高校相关规章制度的“立改废释”工作的并举与落实，这就涉及大学章程在“十三五”以后的后续执行中的监督与问责机制。故在“十三五”期间，为配合高等教育治理体系和治理能力现代化建设与各校深化综合改革推进节奏，由国家与省级教育行政部门（或教育督导部门）牵头，对照核准后的各校章程，组织大学章程贯彻落实与执行情况专项检查就确有必要。

［1］江必新．推进国家治理体系和治理能力现代化［N］．光明日报，2013-11-15（1）．

［2］臧雷振，徐湘林．理解“专项治理”：中国特色公共政策实践工具［J］．清华大学学报：哲学社会科学版，2014（6）：161-170．

［3］解永照，王彬．公共治理视野下的公安行政专项治理解析［J］．中国人民公安大学学报：社会科学版，2011（1）：69-74．

［4］涂红松．试论教育领域专项治理工作在教育治理体系和治理能力现代化建设中的地位和作用［J］．皖西学院学报，2014（6）：10-13．

［5］宋广奇．当代中国反腐模式转换研究［D］．上海：华东师范大学（博士学位论文），2011．

［6］陈兆仓．治理理论视角下的我国反腐败模式转型研究［D］．郑州：郑州大学（硕士学位论文），2010．

［7］王全林，程东峰．大学教师学术生态问题与重构［J］．教师教育研究，2013（2）：12-17．

［8］李小军．论学术共同体视域下的高校学术腐败治理路径［J］．研究生教育研究，2013（3）：31-36．

［9］蒋凯．教育学术共同体建设中的同行评议制度［J］．北京大学学报：哲学社会科学版，2012（2）：150-157．

［10］李和平，储常连，方明．转型提升，科学构建地方应用性高等教育体系［J］．中国高等教育，2012（1）：12-14．

［11］张大良．改革创新，努力构建具有区域特色的现代应用性高等教育体系［J］．中国高教研究，2014（12）：5-7，13．

［12］丁晓昌．提升省域高等教育治理能力的路径选择［J］．中国高教研究，2014（12）：8-13．

［13］赵振宇．浙江深化高校教师职务评聘制度改革：“把职称

评审权还给高校”［N］．中国组织人事报，2014-12-05（1）．