民国时期新疆基层政权组织区村制研究

王洪刚

（扬州大学 社会发展学院，江苏·扬州 225009；阜阳师范学院，安徽·阜阳 236000）

一、区村制的历史沿革

历史上，国家的权力只到达县级行政单位，地方的大户或者士绅掌握着县以下行政单位的大权。后来，随着历史的演进和社会的变革，尤其是经历了清朝末期巨大的变化，全国上下的行政结构也不同于以往，有了很大变化，值得注意的是，这时候县以下的行政单位更加细化。根据1907年清政府颁发的文件，县以下又设置了区，每区有区官，负责巡警等相关事宜。随后，又在县以下设置了城、镇等行政单位，欲将推行地方自治。然而，还没有来得及具体制定详细方案并予以实施，清王朝就已烟消云散了。总的来说，在民国时期，对于地方政权构建来说，“区”的设置意义重大，对后来也产生了巨大影响。纵观历史，地方行政的构建发生了很多变化，然而，县的设置却是根深蒂固，没有发生改变。及至民国，县以下又有区、乡等行政单位的细化。在这之中，意义最为深远的是区的设置。这一行政单位由人进行具体规划，并非自然行政组织。从具体情况来看，自出现以来，不管是从管辖人口数量上，还是从管辖面积上，甚至是从定性上看，区始终处于不断变化之中。

辛亥革命后，“区”这一行政组织正式形成。出于提高这一行政组织“合法性”的目的，当时的统治者不仅废除了省、县自治，而且还颁布了《地方自治试行条例》，根据该条例，整个中国都以区为单位实施自治。从数量上看，各县下区的数量最低不少于4个，最多不超过6个。当前，现在该条例已经退出历史舞台，不复存在，但是区的设置却得以保存，开启了我国行政组织规划的新篇章。

南京政府成立后，在《建国大纲》和其他相关法规的指导下，全中国开始实行地方自治。时任内政部长的阎锡山在区村制的基层上进行了适当调整，开始在整个中国范围内大规模进行乡村行政机制的建设。在这期间，根据施行具体效果和不同地区的具体情况，进行了多次修正和调整，力图使乡村政权自治的构建更为完善。1928年，按照国民党的规定，县下设四级，分别为区一村、 里一闾一邻。次年又进行了修订，村被乡取代，而里被镇取代。及至1930年，国民党政府又进行了相关调整，规定了县以下可设置的区的具体数量和行政面积的大小。根据当时政府的规定，分区工作完毕后，将进行一区之长的任命，同时构建区公所。具体来说，作为县以下的地方自治单位，区同时辅助下级行政组织。对区长的任命或者罢免都由区民大会完成，召开频率为每年一次，在每年的大会上对自治事宜和公约进行创制和复决。区公所为其行政机构，区长掌握行政大权对本区的各项事务进行管理。至于区长的诞生方式，则是通过选举来完成，每个公民都享有选择的权利。在接受选举之前，区长必须通过省民政厅的训练和考察，最终才获有一定资格，接受公选。一旦发生区长触犯法律、不履行相关责任的现象，该区县长需提请省府，对其进行罢免。从当时的情况来看，区公所是农村地区基本的行政机构，县级的政策和精神都要经过它进行传达，与此同时，下级的各项事宜也需要通过它方可提请县政府。1934年，国民党又适时调整，在县行政机制的基础上推行两级制，县和乡分别为不同级，在一定程度上可以说，传统的五级制已经被两级制取代。

1939年，当时的国民党政府针对区的设置等相关问题，又出台了新纲要，规定存在其他特殊情况时尤其是当县的管辖面积太大的情况下，可以分区设署。按照该纲要，区已经突破了政权层级范畴，成为县政府的辅助组织，上传下达，负责督促并指导县以下的行政单位处理各项自治和行政事宜。作为与镇同级的行政单位，乡成为县以下的唯一的行政单位。乡和镇的区别在于人口密集程度的不同，即人口密集的地方为镇，稀疏的地方为乡。

对于地方行政体系来说，设治局和县属于同一级别，而且这个组织具有一定的特殊性，有别于其他行政组织。一般来说，它主要存在于少数民族密集的偏远地区。因为这些地区的经济十分不发达，县的设置无法满足管制需要，因此，就有了这一行政组织的设立。

二、民国时期新疆区村制度产生的原因

按照《建国大纲》的规定，中央和县之间设置省，起到上传下达的作用。与此同时，按照《县组织法》 的要求，新疆不再实行“道区制”，转而实行省、县制。然而，鉴于该地区的情况较为特殊，形势十分复杂，根据金树仁的意见，该地区地域宽广，交通条件差，中央的政策与法律文件传达难度较大，所以，应保留政长制。他曾向当时的南京政府陈述了该地区不宜实施《县组织法》的具体原因。第一，该地区地域宽广，区内各行政单位离省府较远，其距离甚至超出了内地的几个省份长度之和，如果没有足够的人员进行管理、监督，就失去了行政效应；第二，该地区与众多国家接壤，各埠都有苏联和英国的领事，考虑到外交事务的特殊性，在相当长的一段时间内，该地区不同区的行政长同时担任特派员，负责与苏联进行外交事项的交涉，这已经成为一项传统被固定下来，如果发生了行政设置的变更，就会导致该地区外交事宜出现暂停的局面，带来不便；第三，从新疆地区的具体情况看，不仅司法经费缺乏，而且缺乏专业队伍和人才，因此，法院的构建任务艰巨，难度较大，对此，短时间内出于解决现行问题的角度，新疆地区的县政府承担了解决民刑诉讼的责任。如果发生了行政组织的变化，就会造成诸多不便。在充分考虑了金树仁的意见后，南京政府在1929年同意了这一提议，新疆的行政区得以保留，依旧实行省、道、县的体制。1930年，省、县两级制被批准在全中国范围内予以施行。值得注意的是，虽然新疆能够对道行政区进行保留，但是该地区内的8个道仍然被改为8个区。哈密因为距离迪化较远，因此，该地区的统治者哈密回王在很大程度上一手独揽大权，在哈密地区推行札萨克制，使该制度根深蒂固，不可撼动。然而，值得注意的是在哈密地区，那些农民和农奴早已受够了回王的剥削与压制，怨气冲天，一致同意摆脱回王的统治，由哈密县代为管理。在充分考虑了民意和自身利益的基础上，金树仁最终决定实行“土司改流”。

为了使其王爵能够世世沿袭，哈密王仅其采地，面积巨大，占据全县的“半壁江山”。传统上，哈密回王将该地区的人口划分为13苏木或者12堡，管理者往往是回部头目。具体来说，在这13个苏木中，每苏木有150户人家，每一苏木都有一个负责人。在司法方面，也做了相关规定：哈密回王负责审判，情况不严重的处以棍棒的刑罚，而严重的则被拘禁于暗室。另外，哈密回王资产众多，拥有众多的牛马、骆驼和羊，金钱无数，都藏在地下。即便如此，在哈密地区，回王还是不断加重税赋，这造成了该地区农民和农奴巨大的压力，生活困苦，多次申请土司改流，都没有如愿。1930年，沙木胡索特过世后，聂孜尔掌握政权，打算继续施行暴政。然而这时，风起云涌，大批民众借机又提出土司改流的诉求，呼声巨大，强烈要求由政府进行管制，废除王制。当时掌管该地区军事的师长刘希顺应民意，向上级提出了废除王公封号、土司改流的建议。与此同时，对哈密回王执政情况和该地区民意了如指掌的邓承昭基于削减回王势力、提高税收的目的，更是提出了“收回采地，土司改流”的建议。虽然遭受了大批民众的反抗，又有刘希顺和邓承昭相关建议的提出，当时的执政者聂孜尔仍然不愿配合，放弃政权，转而向金树仁寻求帮助。不料，虽然表面上金树仁答应为其提供帮助，暗地里却支持刘希顺和邓承昭，顺应民意，推行土司改流，并把哈密分为三县，最终王公制退出历史舞台，哈密的政权管理更加富有现代意义。

三、民国时期新疆区村制的内涵和落实过程

在管理新疆的几年中，金树仁在很大程度上继承了杨增新的管理方法，取得了一定成绩。但是不可否认的是，论胆识智慧，魄力才干，他却远远不如杨增新。当时的甘肃省主席刘郁芬也认为金树仁和杨增新相比相差太多，怕因为金树仁才能不够导致新疆“从此多事。”纵观历史，可以说，区存制存在历史较短，但是正是这存留的短暂片刻让新疆人民有所希冀。从整体上看，新疆地区的区村制建设包含了两个阶段，分别是准备和实施阶段。

（一）准备阶段

1933年春天，盛世才领导军队，获得了新疆地区的领导权。出于稳定政权的角度，在综合考量了新疆地区具体情况的基础上，他牢牢地把握住了时机，经济和政治等各个方面施行了整改。1934年，《改进地方自治原则》的出台在很大程度上为盛世才更好地落实区村制度提供了支持。在经历了1934年的政变后，盛世才决定在新疆实行自治，提高新疆地区人民的民权意识和智能。与此同时，决定在将来实行人民公选，并且“由县政府转呈民政厅委任”，以这种方式为人民提供了参与政治的机会，提高其自治水准，一同协助政府搞好新疆的建设工作。对此，新疆曾在施政纲领中第一次提出这样的发展任务：“调查户口，确定户籍，以谋建设”，该项任务的制定看似简单，却在很大程度上为区村制度做足了宣传工作。最终，“三年计划”完成后，区村制度在新疆地区得到了较为彻底的落实。

1934年后，整个新疆地区社会有所稳定。当时，出于自身利益的考虑，苏联调整了其远东政策，在很长的一段时期内对新疆虎视眈眈，想方设法想要将其纳入囊中，扩大自己的版图。这时候，想要获得苏联支持的盛世才为巴结苏联领导人，制定了亲苏的相关政策，以此示好。在获得了该国和共产党的支援后，他开始先后在新疆实行了两个“三年计划”，并决定在1944开始实行第三个“三年计划”。但是此时，形势急转直下，新疆地区又开始出现动荡，第三个“三年计划”遭遇重创，无法继续施行。

从1937年到1939年，新疆开始实行第一个“三年计划”。通过民众大会，盛世才让新疆人民接受了民主思潮的洗礼，让他们看到了民主的希望。特别是三全大会的召开，取得了较大的成果，不仅制定了有关文化和政治的24条提议，而且提出了对民主进行训练和提高民众民主意识的具体建议。值得注意的是，该会议并未对区村制度的构建进行讨论。所以，作为结果，在这一时期的新疆依旧实行区庄制。直到后来到了1940年，开始实行第二个“三年计划”后，区村制度才在新疆得到了大力推行。在1940至1942年间，基层自治的相关方案和施行手段得到了不断调整，逐步完善，民众对其十分认可。就具体方案来说，主要有“厘定地方制度”和“筹划地方自治”。

第一，厘定地方制度。新疆的地域本来就十分宽广，加之随着经济的发展，人口越来越多，少数民族的生活习惯有所改变，因此，实行县制迫在眉睫，设置县政委员会也成为当务之急。对此，国民政府提供了财力支持，新疆地区的各县成立了县政委员会。从作用上看，这些委员会主要发挥了上传下达的作用，意义重大。除了县的增设，区村二级制度也得到了落实。

第二，筹划地方自治。1940年，政府同意在新疆地区实行地方自治，县、区和乡的划分也已经完成，区公所、乡镇公所分别负责区以及乡镇的管理工作，成为自治机构。1941年，这些各县举办了培训班，培训对象为区以及乡镇的执政人员，培训期限为一年。1942年，各项选举工作完成，区民大会以及参议会的组建工作也取得了一定进展。与此同时，信用合作社建立，在很大程度上有利于新疆人民更好地从事生产工作，为其提供了较大帮助。在部分游牧地区，尚未进行行政区域的划分，省政府则借鉴了这些少数民族的行政传统，分别在哈萨克族和蒙古族进行了人员的任命，使其承担了相应职责。

（二）实施阶段

在第二个“三年计划”实施的过程中，区村制度的各项工作已经到位。回顾历史，最后在共产党的领导和帮助下，新疆地区真正完成了民主性质的基层组织的构建。1938年，毛泽民因身体病痛需要前往苏联，中间经过新疆之时受到了新疆当时的执政者盛世才的热情招待。后来中共同意了盛世才的请求，毛泽民得以在新疆任职。在担任新疆民政厅任职期间，毛泽民走入基层，全面地了解和把握了当地的实际情况，对民众的需求进行了总结，在工作之中大量借鉴了延安解放区的民主做法，取得了一定成效。与此同时，他还起草了《新疆省区、村制组织章程》，经批准，予以施行。总的来说，该章程主要涉及到了选举方式、经费的规定、会议的举办和奖惩办法等相关规定。例如，在组织上，除了县以外，还设置了区和村，区公所由区长承担主要的管理责任，办事员协助其工作，若出现特殊情况如人口规模太大时，还设置了副区长协同工作，对于村来说，村公所由村长承担主要的管理责任，村代表承担相应职责，人数为千人左右。在选举上，根据不同村子人口数量的不同开展村长的选举工作，主要从办事是否公正、是否能受到民众认可的角度对村长是否有资格担任村长进行考核，村长一般在村代表中诞生，由代表互相选举。而区级的人员主要由村代表大会选举产生。从经费上看，具体的规定也得到了细化，十分详细，对区长、村长和游牧区长的待遇都进行了具体规定。总的来说，该章程贴合了当时新疆地区发展的实际，规定具体有效，可行性较强，较为完善、全面，在新疆地区的民主政治进程中有着十分重要的地位，发挥了重要作用，极大地推进了该地区区村制度的贯彻和落实。

《章程》颁布后，《新疆日报》发表了社论，对其实施的必要性和可行性进行了具体的分析和论证。根据该社论，落实区村制度有利于发展民主政治，拓宽民主范围。与此同时，值得注意的是，当时的中国正处于水深火热的抗日战争时期，民主政治的构建也能能够极大地配合抗战工作。社论号召所有新疆人都应参加民主选举，通过自己的手选举出优秀人才，尤其是那些区长和村长，应具有高涨的工作热情，较高的自觉性和工作能力，能够更好地为新疆建设服务。

[1]中共新疆维吾尔自治区委员会政策研究室等组编.新疆牧区社会[M].北京：农村读物出版社，1988：470.

[2]新疆社会科学院历史研究所.新疆简史（第三册）[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1987：274.

[3]苏北海，黄建华.哈密、吐鲁番维吾尔王历史[M].乌鲁木齐：新疆大学出版社，1993：130.