民族贫困地区环境与资源法制实践的困境与对策

汪小娟

（中国人民大学 法学院，北京 100872）

一、民族贫困地区环境与资源存在的问题

由于历史发展的原因，民族传统文化的影响使民族贫困地区环境与资源存在的问题日益严重，如放牧、滥伐、破坏和气候变化等。在许多民族贫困地区，牲畜游牧的增加已超出牧区所能承受的能力，有些民族贫困地区，过度放牧，导致土壤生产率下降，造成了环境与资源的流失。民族贫困地区淡水资源缺乏，人们日益消耗淡水的不断增加，导致淡水资源严重短缺。目前，民族地区用水量比20世纪初增加了近10倍，每年以30%速度增加，我国淡水资源并不丰富，且分布不均衡，有的民族贫困地区严重缺水，成为许多民族贫困地区经济发展的制约因素，严重影响环境与资源的发展。民族贫困地区耕地不断减少和退化，进入21世纪以来，少数民族地区人口不断增长，非农业用地也不断增加，造成许多民族贫困地区严重的土地荒漠化和水土流失，使耕地退变，民族贫困地区人均耕地面积也在逐年下降。民族贫困地区环境与资源严重污染，生产力的不断发展，开采矿山，有限的资源急剧减少，而且留下了废气、废水、废渣，民族贫困地区公共环境与资源自我保护意识淡薄，区域广阔，不易监管，造成了环境资源污染、浪费。民族贫困地区野生动植物资源日益减少。近年来，少数民族人口不断增加，毁林开荒造成民族贫困地区森林资源被破坏，长期使用农药及污染物的排放，野生动植物栖息地环境被破坏，野生珍贵药用植物不断减少，很多资源处于濒危状态和绝迹状态。民族地区贫困导致环境与资源不断被破坏，环境与资源日益恶化将导致民族地区更加贫困，改善民族地区环境与资源发展更为重要，依法治理民族贫困地区环境与资源尤为重要。[1]

二、民族贫困地区环境与资源法制实践困境的原因分析

（一）民族贫困地区“公有物品”事不关己思想

在民族贫困地区，矿产、土地、草原、森林、生物、野生动植物、水、海洋、气候属于公有物品，关系不到自己的个人利益，在日常的行为中，大肆开采矿产，乱砍乱伐，过度放牧。我国少数民族贫困地区长期靠畜牧业和采伐业为生，利用国家的草原，森林等环境资源作为生产和生活资料，导致公有资源过度使用和滥用，加剧了环境资源的恶化，使法制实践比较困难。环境污染严重，工厂里的污水，废气随意排放，工厂为了自身的利益，私自将污水垃圾排入河流中，河流污染，水资源遭到破坏。“公有物品”思想会慢慢侵蚀掉民族贫困地区环境与资源。

（二）民族贫困地区公民法制意识淡薄，守法意识差

少数民族贫困地区地处偏远，交通不便，经济落后，教育相对落后，法制宣传不易普及到，少数民族贫困地区许多群众只知道享受美好环境资源的权利。没意识到自己也负有履行保护环境资源的义务，他们法制意识淡薄，当自己的家园受到破坏时，没有内在的法制理念、价值取向，也没有积极主动的法制行为和自觉的守法意识。正如马克思指出的：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。法律义务也是法律责任，义务规范要求的作为与不作为要令行禁止，法律主体如果都能这样对待义务，就必然有助于权利的实现，建立起良好的环境资源秩序。

（三）民族贫困地区对环境资源在意识形态上的认识误区

民族贫困地区群众长期以来认为环境资源是无限的、无价的，这种思想体现在社会活动、经济活动等各种意识形态中，导致人们往往牺牲环境资源来换取经济发展。民族贫困地区公民本位思想，自我思想，没有从长远的角度考虑环境与资源重要性，只知道眼前的个人利益达到了，没有从民族长久发展看待环境与资源这项大工程，等问题出现了，只知道埋怨政府管理不善，执法不力，或者只靠政府行政权力，没有自己的事，环境是大家的，人人有责，环境与资源要“积极预防，防治结合”，等环境资源破环了，污染了，雾霾出现了，再耗人力、物力、财力去治理，为时已晚，有的破坏了无法恢复，有的恢复不到原样。有些民族贫困地区的企业，环境不达标，不按国家环境标准排放，超标排放，在民族贫困地区人类赖以生存的环境资源问题上，民族传统的“个人利益”至上，不顾民族集体利益，民族责任，社会责任统统抛弃，举报，控告，制止的行为没有，还有政府执法部门监管不到，甚至默许对环境资源的破坏。

（四）民族贫困地区法律制度不健全，执法力不足

民族贫困地区的法律制度不健全，只依靠国家的宪法、法律，民族地区相对应的环境资源法不具体、不详细，没有结合本民族地区的特色，存在法律制度与环境资源的矛盾。我国民族地区环境立法较少，在发生环境资源破环时，问责制度不能实施，分工不明确，责任不到人，互相推诿扯皮，还有的官员滥用手中权力，任意执法；环境执法有法不依，执法不严情况，严重影响我国民族贫困地区环境与资源法制实践，在“守法”这个关键环节，不仅影响政府公信力，而且也是民族贫困地区环境与资源法制实践的重要因素之一。[2]

三、解决民族贫困地区环境与资源法制实践困境的对策及建议

（一）积极开展民族贫困地区环境与资源法制教育

我国民族贫困地区大多地处偏远，经济落后，信息不发达，不了解法律知识，对环境资源法更为陌生，因此，相关部门应加大民族贫困地区环境资源的法制教育、法制宣传，宣传环境法知识，增强人的环境法意识，自觉守法意识，形成科学的环保观念，从思想上对环境与资源法律的认同，使大家了解民族环境与资源保护法内容，树立对法律的敬畏，树立法律高压线的红色警戒，只有知法，懂法，才能自觉守法。通过开展民族贫困地区环境与资源法制教育，提高民族贫困地区民众守法的积极性和责任感，达到积极预防的目的，只有提高少数民族地区的环境保护意识，才能为少数民族地区的生态改善和社会发展创建更好的环境和制度平台。我们的环境一旦被污染和破坏，往往难以消除和恢复，甚至不可逆转，比如说，民族地区的重金属污染，水土污染很难消除，水土流失、土壤沙漠化和物种绝迹，很难恢复或根本无法恢复。环境资源被破坏后，再花费巨额资金去治理，影响民族贫困地区环境治理，如果能提前预防到，治理的资金可以用来改善民族地区环境发展。环境问题的发生在时间上、空间上、地域上有很大的可变性，环境问题的产生又有很大的缓发性和潜在性，比如，民族地区的自然灾害、地震、泥石流，我们对破坏生态环境平衡造成的长远影响和最终苦果，难以及时发现，一旦出现，往往难以救治，这就要求我们对民族地区环境资源发展的长远性，特殊性多加预防，“防患于未然”。

（二）基于民族实际健全民族贫困地区的环境与资源保护法

民族贫困地区的环境与资源保护法发布比较晚，我国1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》标志着我国的环境保护工作进入法治阶段，我国的环境与资源保护法体系开始建立。随着经济的发展，环境资源面临着严峻威胁，相应的民族地区环境与资源立法陆续出台，缺乏持续性和可操作性，缺少对民族地区环境资源保护习惯的了解，缺少民族性特色。甚至知之很少，缺少对民族地区保护习惯的互补和灵活运用，没有充分考虑地域特点，民族地区环境资源覆盖范围非常广泛，某个领域针对性立法不足，或者立法的具体性和可操作性不强，在环境立法中，问题出现了，提出了相应的对策使用性不强，没有通过现象看本质，对现象背后深层次原因分析不够，没有深入进行研究挖掘，难以把握事物的规律性和本质，导致形成民族贫困地区环境与资源法律不完整，不健全，可持续发展性不强。所以，在环境与资源立法中要体现民族特色，地域特点，深入研究，在民族立法中，也要对少数民族地区环保习惯加以研究，譬如，少数民族对神山神灵，河神的崇拜，如果破坏了就是对神的不敬等等，把民族环保习惯列入环境资源立法中，把少数民族长期在保护环境与资源形成的习惯在立法中加以确定，健全民族贫困地区环境与资源法，做到有法可依，形成一套可持续性的，综合性的，民族特色环境资源法制体系。[3]在环境与资源法制实践中，不至于无法可依，捆住手脚，做到法制健全，有法可依。因此，健全民族贫困地区环境与资源保护法是基础性工作

（三）加强民族地区环境资源法律执法力度

民族地区在法制实践的过程中，往往行政执法力度不足，环境与资源法制实践得不到落实。2015年，政府工作报告中李克强总理就明确了这一点，要求相关部门一定要严格环境执法，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重的代价，对姑息纵容者严问责，使其受到应有的处罚。结合国家的严厉措施，民族地区更要严格执法，第一，严格执法，严格依照民族环境资源法赋予的权力，责任到位，分工明确，加强执法，民族地区相关部门互相协调、密切配合、并肩作战，对破坏环境资源法不迁就，不照顾，排除民族特有的地域人情等，在执法中遇到新问题，要注意总结经验教训，强化执法力度，使行政执法与环境资源保护事业相适宜。第二，在保护环境与资源中，民族地区的刑法跟不上形势发展，相对落后，刑法中的犯罪行为不具体，数量少，需要不断完善，从主观方面、客观方面明确犯罪行为，针对出现的新问题，及时制定修改相应的刑法条款，不管是故意犯罪过失犯罪都要追究责任。从而有效地打击犯罪，维护民族贫困地区环境资源法顺利实施，协调人与环境资源的生态平衡。[4]

（四）基于经济干预制度调动民族民众的公众法制参

在民族贫困地区环境与资源法制实践过程中，发挥经济干预的作用，采用奖罚制度、补偿制度。国家在民族贫困地区环境与资源发展上经济给予倾斜，优先安排民族地区环境与资源法制建设。对于带头践行民族环境资源法的公民，对于模范遵守环境资源法的公民，及时制止他人破坏环境资源法的民众，应给予精神鼓励、经济奖励，不能只以罚款为主。对于能自觉保护环境，如“退耕还林”“植树造林”给予补偿，能科学治理，达标排放的单位给予补偿，有利于民族地区环境资源发展的项目国家多给支持。提高民族地区环境资源法制实践的参与意识，形成人人参与、人人护法、人人执法的局面，为民族贫困地区环境与资源法制实践增加新生力量，为实现民族贫困地区环境与资源法制提供强大的民族资源。

（五）营造民族贫困地区环境与资源法制管理的环境

有了完善的民族环境资源保护法，就要充分利用，确保顺利实践，在人们的思想意识形态中筑牢法律防线，做到有法必依，执法必严，违法必究。随着民族地区经济快速发展，环境问题日益突出，随着环境资源危害程度不断加剧，民族贫困地区环境资源保护意识已经觉醒，并进入利益博弈与执法较量阶段，民族地区的环境犯罪问题层出不穷，加强环境犯罪的打击力度，采取闪电式的快、狠、准方法，从民族思想上软性治理，行为上根本治理，扭转环境日益突出的矛盾，对于违法行为重拳出击，毫不手软。第一，充分利用高科技信息技术，加强对地域广阔的民族贫困地区实施监控监视，污染感应，在第一时间掌握民族地区环境资源状况，便于执法部门采取应急措施。第二，相关部门成立联合环境执法小组，村或社区一级成立维法小组，志愿服务小组。联合环境执法小组具体领导民族贫困地区的环境执法，建立常态化巡查和不定时检查方法，分工负责制，定人定片，村一级建立全天巡查机制，轮流交替，定人定点，或鼓励民族地区社会青年积极报名参加志愿服务小组，发挥学历高、素质高优势，为民族贫困地区普及环境资源法律知识，教育人民热爱民族，热爱环境，民族是大家，环境是我家的正能量思想。第三，树立民族贫困地区环境与资源遵法守法的模范单位，开展月、季、年评选，评选先进的村或社区级单位，先进企业单位等。通过树立典型，鼓励先进，鞭策落后。第四，发挥民族贫困地区民众对执法部门的监督，保证法制的顺利实施，没有监督，执法难以保证，要积极行使监督权，加强执法部门的执法力，保证执法部门不滥用权力，使环境破坏者能受到法律的追究，也能增强执法队伍的能力素质，发挥社会媒体监督，促进公平执法，公开违法信息，促进政府对民族贫困地区环境资源的重视，建立一个良好的执法秩序，对民族贫困地区环境与资源实行有效管控，为法制实践创造一个良好的人、物环境。[5]

结束语

生态环境脆弱是多数民族贫困地区的共同问题，特殊的区位使得民族贫困地区的环境和资源管理的价值意义尤为突出。但由于思想观念、行政管理等原因，法治环境下民族贫困地区环境与资源法制建设的推进还存在多种障碍，具体而言，主要包括观念、立法、执法、环境等方面的问题，因此，对于相关问题的解决也要从以上方面采取针对性措施，才能使问题的解决更加富有成效。

[1]吴双全，胡 珀.论我国少数民族地区环境问题与环境法制建设[J].兰州学刊，2005，(5).

[2]金瑞林.环境与资源保护法学总论[M].北京：北京大学出版社，2006，(1).

[3]吴贤静，蔡守秋.中国少数民族地区环境保护制度的完善[J].云南社会科学，2013，(2).

[4]施健英，王雅俊.浅谈少数民族地区环境法制建设[J].新疆社科论坛，2007，(2).

[5]蔡守秋.可持续发展与环境资源法制建设[M].北京：中国法制出版社，2003，(3).