弱势群体公共危机管理中的政府责任与对策

李佳源，苗高萌

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)

一、引言

(一) 公共危机事件与公共危机管理

当前，我国正处于迈向现代化的社会转型进程之中，社会矛盾与日俱增。正如正如萨缪尔·亨廷顿所说: “一个高度传统化和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”［1］(P40－41)目前，我国经济、社会、政治等多重结构内的利益主体不断博弈重组，并以此为内在动力引发诸多社会问题，这些社会问题的表现形式与特征各异，形成原因更是复杂多样。如果这些社会问题得不到妥善解决，长期酝酿与积累之下，必然成为滋生公共危机事件的温床，严重损害公共秩序，冲击社会稳定。

公共危机事件是指社会生活中一些事前难以预测、作用范围广泛且对社会造成严重威胁和危害的公共事件［2］(P1)，如各类自然灾害、疾病传播、暴恐事件、环境问题、群体性事件以及恶性犯罪等。如何对这些无时无刻不在影响着社会秩序与公共生活的事件进行有效的预防和科学的管理，将其造成的影响和损失降至最低，是政府与公众长期追求的目标。而这一目标的实现，离不开政府积极履行公共危机管理职责，发挥其自身应有的公共危机管理作用。

公共危机管理，主要是指在公共危机事件发生前后的过程中，政府及其他非政府组织为了有效避免公共危机现象的发生或危害的进一步扩大，在危机事件产生、发展与消亡的整个过程中，采取的一系列预警、应急处理、评估、事后总结等措施，尽最大努力把损失降低到最小的管理活动［3］。我国自古以来就有强烈的危机管理意识，古语有云: “存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘乱。”但是，现代意义上的公共危机管理在我国却是一片新兴的学术研究领域，实践中对于公共危机的管理经验更是相对薄弱与滞后。自从20 世纪90 年代公共危机管理理论引入中国后，较多的研究集中在企业危机方面，涉及更为广泛层面的社会公共危机管理研究工作却十分缺乏。如何深入推动公共危机管理理论在我国社会秩序领域的实践与发展，将直接关系到今后一段时期内我国社会秩序的稳定和谐。当前，社会弱势群体的大量存在与增长已经对我国社会秩序的正常运转构成了严重的威胁。以弱势群体为诱因的各类社会危机事件的迅速增多已经引起了社会各界的警惕。研究如何将公共危机管理的相关理论知识与我国现实国情有效结合，不断推动我国政府贯彻落实自身职责，切实有效地维护好社会秩序的良好运转，具有重要的现实意义。

(二) 政府责任

关于责任的学术内涵，根据《布莱克维尔政治百科全书》的解释，其含义是指与某个特定的职位或机构相联系的责任，而“责任作为一个政治术语主要表现为威斯敏斯特体系中的议会政府，议会政府有时被称为责任政府”［4］(P652－653)。

同样，关于政府责任概念的界定，尽管不同学者从不同角度进行划分和理解，但他们一致认为，政府责任的主体是公共权力的拥有者。因此，政府责任的范围便是公共权力所覆盖的范围。从这个角度出发，所谓政府责任即指政府对于社会问题与公众关切具有积极的回应，政府应当主动地去承担服务于社会的任务，积极地探求公众的需要，并且在实际中通过各种政策、法律制定和实施满足公众的需求，将这种“回应性”体现出来，同时当政府没有及时地履行好其回应于社会的任务时，还应受到相应的处罚［5］(P9)。

(三) 弱势群体

通常而言，弱势群体被定义为: 由于先天自身或者后天的政策性，他们在经济收入、社会地位、竞争能力和权益保护等各个方面都处于劣势地位，成为社会中的边缘性群体，处于长期的弱势地位，并且难以依靠自身能力改变所处困境的人群。这一群体包括贫困者群体、失业者群体、残疾人群体、老年人群体。

现阶段，我国弱势群体绝对数量庞大，增长趋势明显。根据相关统计，目前我国弱势群体的规模已达1.4 亿－1.8 亿人左右，约占全国总人口的11%－14%［6］(P51)。规模如此庞大的弱势群体势将给社会带来动荡与矛盾。以弱势群体为诱因的社会危机包括贫困危机、社会秩序危机、犯罪危机和心理健康危机。这些社会危机在近几年内频繁爆发，严重地破坏了正常的社会秩序，对国家和个人的生产、生活带来了极大的负面影响。

二、强化我国政府弱势群体公共危机管理责任的内在逻辑分析

(一) 转型期社会风险的不断累加

当前，中国处于社会转型期。这种社会转型是全方位、多层次的，涉及政治、经济、社会与文化等多个方面，包括由农业国家转向工业国家和信息国家、由计划经济体制转向市场经济体制、由传统的社会管理转向现代化的社会治理以及现代化政治体制的不断建立与成熟等。

从时空角度看，农业、工业与信息化的生产方式，计划经济体制与市场经济体制的生产关系，传统的社会管理制度与现代化的社会治理理念，残留的封建政治观念与现代化的政治文明同一时间存在同一空间，导致中国的社会风险来源变得复杂多样。

风险如同财富一样，是附着在阶层群体模式上的，总是以层级而定或以阶级而定的方式进行分配的。现实告诉我们，财富在社会阶层上方聚集，而风险则与之相反，在社会阶层下方聚集。由于同财富一样的教育、权力、收入和人际关系等资源可以被用来对社会风险进行有效规避，所以在现代社会，社会风险与财富一样具有“马太效应”，越是贫穷的地方越容易遭受风险，越贫困的人，越容易受到风险的伤害［7］。这可以解释为什么近些年来中国发生的恶性公共危机事件多涉及弱势群体。这也可以从另一个方面说明了，强化我国政府对弱势群体进行公共危机预防与管理的必要性和重要性。

(二) 风险社会中的公共危机事件频发

按照发生性质的不同，公共危机事件可以划分为自然危机事件和社会危机事件，自然危机事件包括自然灾害、突发事故、公共卫生事故等，而社会危机事件则可以按照类型不同划分为经济型、政治型、文化型和治安型。比如，2014 年12 月31 日的上海外滩踩踏事件就属于治安型社会危机事件。本文所研究的由弱势群体引发的公共危机事件属于社会性公共危机事件。自然危机事件不在本文讨论的范围之内。

目前，我国由弱势群体引发的社会公共危机事件多为经济型和治安型社会危机事件。公共危机事件的频发，除了社会风险不断累加的背景之外，一个重要原因是，弱势群体自身处于社会弱势地位，合法权益极易遭受侵犯，但却难以凭借自身力量进行有效维权，故而导致暴力维权、极端维权行为的多发。

处于社会底层的弱势群体面临着巨大的生存风险，他们难以依靠自身资源合理规避这种风险。正如马克思指出的: “当无产者穷到完全不能满足最迫切的生活需要，穷到要饭和饿肚子的时候，蔑视一切社会秩序的倾向也就愈来愈增长了”［8］(P400)。列宁也曾指出: “产生违反公共生活准则的捣乱行为的社会根源是群众受剥削和群众贫困。”［9］(P450)长期大量存在并不断增多的社会弱势群体成为社会危机事件不断发生的重要根源之一，如何科学有效地阻断这种由贫困性风险诱发的弱势群体公共危机行为，是当前政府为保障社会秩序稳定所应履行的主要责任。

(三) 积极政府责任履行力度匮乏

国内学者关于政府责任的理解多种多样，内涵丰富。在公共行政之中，积极的行政责任是指政府及其行政人员应积极地履行与其权力相适应的职能和义务。本文之所以选择此处引入积极政府责任概念，是因为在弱势群体的扶助工作中，我国政府存在严重的积极责任履行力度匮乏的不良现象。

这种不良现象主要体现在面对由弱势群体所引发的社会危机事件，政府及其行政人员关注更多的是这些危机事件对公共秩序的破坏和由此产生的负面影响，政府及其行政人员所进行的公共危机管理也仅仅是孤立的、片面的、静态的某一危机事件的处理。而弱势群体所处的生活的困境和利益诉求，这种引发公共危机事件的根源所在，却被忽视了。政府圾其工作人员没有将以人为本的政府责任理念贯彻落实到弱势群体的日常生活之中。正是这种对公共危机管理的认识、态度和思考逻辑，导致我国政府在弱势群体扶助工作中责任履行力度的匮乏，对以弱势群体为根源的公共危机事件行之有效的实质性管理的缺乏。

三、政策与举措关注

(一) 正视弱势群体生存现状，努力实现其利益关切

大多数以弱势群体为诱因的公共危机事件的发生，实质上都是弱势群体利益表达困境的对抗性和破坏性体现。由于身处于社会边缘地位，弱势群体的合法权益极易遭受侵犯。一旦依法维权的行为难以达成对于利益赔偿的心理预期，弱势群体极易转入暴力维权、抗法维权甚至自杀维权等恶性状态。这种状态下无论是个人还是群体，对于公共安全和社会秩序都是十分严峻的隐患。

我国弱势群体将长期大量存在。正视他们自身对于合法权益维护的需要，努力地畅通弱势群体利益表达渠道，争取通过合法程序维护其利益，要求地方政府弄清事情发生的根源，在治标的同时更要治本。只有倾听民意，了解民生，切实关心弱势群体的利益需求，才能从根本上减少公共危机事件的发生，维护社会的和谐稳定。

(二) 巩固与加强公共危机事件管理体系

巩固与加强公共危机事件管理体系是一项长期而复杂的工程，这其中包括事前情报收集预警机制的建立与运转、危机处理预案的编制与更新、应急处理系统的建立与完善、危机事件后续处理工作等环节。

1.情报收集预警机制的建立与运转。将社会安全具体分解、量化为各个指标体系，并在此基础上通过信息网络系统实现对社会公共安全形态的分析与监控，力求准确评判社会安全的现实和预期状况。这就为公共危机的管理提供了极大的便利，创造了有利的先决条件。

2.危机处理预案的编制与更新。危机处理预案对于及时有效地处理公共危机事件至关重要，因为以弱势群体为诱因的公共危机事件大多存在潜伏期和酝酿期，而危机预案的编制与更新工作对危机事件前期的信息收集工作，政府间的各个职能部门被编进危机识别体系之中，使得一旦发现危机事件的苗头相关部门就能知晓，并力争在最短的时间内化解社会冲突与矛盾。

3.应急处理系统的建立与完善。应急资源是基层政府解决和处理公共危机事件的物质基础。如何科学有效地对应急资源进行整合联动，使其发挥最大效力，是应急处理系统所应解决的首要问题。如果应急资源分散储备，那么，危机时刻就难以有效调动。参照国外先进经验，应急处理系统的建立与完善应当以应急资源的科学保障和有效使用为中心，利用集成的数字化和网络技术，将110、120、119 等服务热线整合进同一个平台，使得范围内的应急资源得到充分有效的使用与联动。

4.重视危机事件后续处理工作。通常地方政府会认为，公共危机事件得到控制和平息后，整个危机事件就已经结束了。其实，如果公共危机事件发生的根源未被彻底清除，那么，将为后续更大规模和影响的公共危机事情的发生埋下隐患。这在以弱势群体为诱因所引发的公共危机事件中表现得最为明显。

危机事件后续工作包括三个部分: 其一，地方政府在危机事件处理过程中做出的承诺、答应的条件要尽快落实，要充分尊重弱势群体的意愿和感情。对于以往法律法规、政策文件中明确的要求，还未做到的，要尽力不打折扣地去做。对于以往政府某些行为或者做法侵犯了弱势群体合法权益的情况，要坚决纠正。其二，对于参与公共危机的弱势群体进行定期回访，向他们征求对于地方政府相关政策和举措意见，加强彼此沟通。其三，做好公共危机事件处理的经验总结工作，建立和完善责任追究和奖惩机制。对于在公共危机事件预防和发生过程中表现欠佳、处置不当的部门和人员，对于与公共危机事件发生根源相关的责任人进行处罚。反之，对于表现突出和优秀的部门和人员也要进行相应的鼓励。同时，加强各相关干部对公共危机事件的认知与学习，以全国范围内发生的由弱势群体引发的公共危机事件为案例开展培训，学习相关经验，努力提升认知水平和应对能力。

(三) 提升各级政府依法行政的水平，畅通弱势群体依法维权的渠道

在社会转型期各利益主体博弈的过程中，政府和一些利益主体的不规范行为必然导致一些社会矛盾的催生和激化，甚至侵犯一些利益主体的合法权益，如政府主导的征地、拆迁等。面对自身合法权益遭受侵犯，这些利益主体必然会凭借自身的能力以及所掌握的各种资源，来维护自身的合法权益。但是，社会弱势群体由于某种障碍，无法凭借自身能力实现并维护自身合法权益，他们的生活水平处于社会平均线以下但却难以依靠自身力量改变生活处境。物质贫困、能力贫困与权利贫困，他们处于这场博弈中的弱势地位，难以通过自身力量维护合法权益。于是，拥有行政力量的政府机构成为他们保障自身权益的唯一依靠。因此，行政权力运行的规范与否成为弱势群体维权目标可不可以达成的关键，很多情况下也成为弱势群体维权方式选择，重要影响因素。

据统计，在社会性群体事件中，维权事件占80%，其中农民工维权占35%，工人维权占30%，市民维权占15%［10］(P114－120)。由此可见，如何妥善处理维权，尤其是弱势群体的极端维权，对社会的安全稳定至关重要。

［1］［美］萨缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.北京:生活·读书·新知三联书店，1989．

［2］节娟娟.论我国政府在公共危机预警中的责任［D］.沈阳:东北大学硕士学位论文，2012．

［3］杨振华.初探公共危机管理视角下的政府责任［J］.才智，2013(23)．

［4］戴维·米勤，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书［M］．北京:中国政法大学出版社，2002．

［5］于飞.论政府责任［D］．哈尔滨:黑龙江大学硕士学位论文，2006．

［6］周作翰，郑自立．我国弱势群体面临的现实困境与政策选择［J］.深圳大学学报，2010(27)．

［7］［英］谢尔顿·克里姆斯基. 风险的社会理论学说［M］.北京:北京出版社，2005.

［8］马克思恩格斯全集:第2 卷［M］.北京:人民出版社，1957．

［9］列宁全集:第25 卷［M］.北京:人民出版社，1958．

［10］于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征［J］．中国政法大学学报，2009(6)．