从国家治理角度谈基本社会保障均等化

周媛也

(湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081)

我国正处在现代化社会转型的重要时期，十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)提出全面深化改革的战略部署，其目标是实现国家治理体系和治理能力现代化，这是一个纵观全局的、更高层面的国家发展目标和价值追求。《决定》中提到要“建立更加公平和可持续的社会保障制度”。社会保障不仅是深化改革的重要方面，还是当前社会老百姓关心的热点和重大民生问题。随着我国人口流动的加快，实现基本社会保障均等化是社会的需求，对全面深化改革具有重要意义。

一、基本概念

在国家治理这个概念提出前，社会科学领域对“治理”已有广泛研究。从理论的渊源看，“治理”是从社会中心论出发，从社会的诉求来规制国家和政府的职责和作为。而“国家治理”的重点则是强调国家的作用，强调转型社会中国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑了治理理念中的社会诉求，因此，这是一个比“治理”更均衡和客观的理论视角［1］。

基本社会保障均等化是基本公共服务均等化这个概念提出之后的又一个命题，其核心是确保包括低收入人群在内的各类社会群体能保障基本生活的各项权利。然而，基本社会保障均等化与基本公共服务供给主体多元化不同，基本社会保障的提供方以政府为主，这也是社会保障与商业保险的区别。尽管社会保障的概念早在十七世纪就在西方出现了，但均等化的概念起源则远远落后。根据现有的文献，加拿大是较早有均等化的概念并通过均等化的实行确保国家统一的国家，它也是目前世界公认的实施均等化政策的典型。在1982 年修订的宪法中，加拿大政府承诺在可比较的、相等税负前提下，确保各省财政均等化，使之有足够的财政收入来提供质量适度的基本社会保障。

郑功成教授认为: “社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统; 在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称。”［2］(P11)。基本社会保障作为社会保障的基础，其提供者是国家和政府。实现基本社会保障均等化的责任主体也是政府，对象是全体国民，内容是社会成员中最基础的、最迫切的基本社会生活需求。本文将基本社会保障均等化界定为全体社会成员的基本社会生活需求在机会平等和过程平等的情况下，力求结果的平等，但容许在结果上存在合理的差别的一种公平模式。

二、国家治理与基本社会保障均等化的内在联系

面对持续的转型危机的挑战，中国国家治理能力的完善与提升只有通过不断的体制性改革才能实现，而这当中就包括完善社会再分配体制和社会福利制度，建立与社会经济发展相适应的社会保障体系［1］。学术界公认，社会保障是社会发展的稳定器和经济发展的调节器，通过社会保障对社会财富进行再分配，可以缩小贫富差距，促进社会的和谐与稳定。基本社会保障均等化是社会保障发展良好的一个重要特征，其目标是实现所有公民在国家的基本保障的帮助下保障基本的生活等人生权利。

徐湘林教授认为: “国家治理结构分为六个相互依存的部分，即核心价值体系、权威决策体系、行政执行系统、经济发展体系、社会保证体系和政治互动机制。其中任何一个部分的重大混乱和失调都可能导致国家治理结构的崩溃。”［1］建立更加公平的社会保障制度是社会保证体系的主要部分。因此，实现基本社会保障均等化是提升国家治理能力的一个重要内容，基本社会保障均等化的实现能促进国家治理能力的提升。同时，国家治理体系和治理能力的现代化是实现社会保障更好发展的基础。国家治理与社会保障待遇均等化的发展是相辅相成的。

三、我国基本社会保障均等化进程中存在的问题

尽管我国基本养老保险和医疗保险已经实现了全覆盖，但到目前为止，我国并没有实现基本社会保障均等化。根据我国基本社会保障不均等的表现，本文将基本社会保障不均等的特征归纳为不同地区、不同户籍、不同群体的基本社会保障存在差距。

(一) 不同地区的保障水平差距较大

2006 年，我国提出社会保障覆盖城乡的目标。尽管在不到十年的时间里，已经实现了养老保险和医疗保险的全覆盖，但是，保障水平却处于起步阶段。改革开放以来，我国经济快速发展，但是由于当初“让一部分人先富起来”，导致如今经济发展不平衡的现状。不同城市的社会保障水平也由于经济水平的不同而不同。以养老金为例。据中国社会科学院世界社保研究中心(拉美所) 2013 年12 月发布的《中国养老金发展报告2013》，2012 年全国城镇职工基本养老保险基金当期结余增速急剧下滑，下降了71.68个百分点，结余率为22.19%，比2011 年下降了2.25 个百分点。2012 年全国城镇职工基本养老保险基金当期结余为4439.2 亿元，其中广东省结余最多，有780.06 亿元，但全国有19 个城市的养老金收不抵支。由于广东省的流动务工人员规模庞大，社会保险的缴费总量高，而当务工人员回流到户籍所在地时，养老金却只能转走个人账户部分，社会统筹部分则留在广东，因此，出现了广东省养老金大量结余的现象。一边是广东、江苏、浙江的养老金大量结余，一边是其他很多省份的养老金“空账”运行，再加之各地方政府制定社会保障的具体政策各不相同，导致社会保障区域发展的不平衡，这一不平衡使得各地的老百姓享受社会保障待遇产生差别。

(二) 城乡户籍之间保障待遇差距大

城乡户籍之间的保障待遇存在差距主要有两种情况: 一种是同在城市生活的农业户口与城市户口的待遇有差距; 另一种是在同一行政区域里的城市区域与农村区域的保障差距大。前者主要是指在城市中生活的农村流动人口，使户籍与教育、住房等各种社会福利挂钩的“传统”将户籍制度演变成阻碍发展的一道屏障，城乡分隔的二元户籍结构在人口大规模流动的背景下出现了许多问题，社会保障待遇不均等的根本原因也在于此。后者差距的体现主要是在社会保障的资源上，特别是社会保障基础设施建设和人力财力的保障方面。比如，在农村的社区养老院的建设上，一方面养老床位、医疗设备等设施很难达到城市养老院的标准; 另一方面，农村养老院很难吸引专业的养老护理人才扎根当地。

(三) 不同社会群体的保障差异明显

养老保障、医疗保障、子女受教育保障、住房保障、社会救助、社会福利等方面是与老百姓关系最为密切的社会保障项目，而不论是这当中哪一项内容，在国家政策和现实生活中都体现出不同群体不同待遇的情况。城市与农村户籍的待遇差距就是市民与农民两类群体的待遇差距。除此之外，本地居民与流动人口的社会保障待遇差距也明显。流动人口是一个庞大的群体，城市的建设与发展离不开他们，而他们在享受城市发展的成果时受到的却是不公平的待遇。再以社会救助为例。我国有针对城市流浪乞讨人员的救助政策，但是对农村户籍的流浪乞讨人员则没有相关文件规定。另外，社会保障本身以保障劳动者的社会保险为主，而对妇女、儿童、残障人员等社会弱势群体的保障力度则远远低于劳动者，这只保证了社会保障的效率，而缺少了公平。

四、实现基本社会保障均等化的途径

(一) 完善社会保障立法

一般来说，社会保障法是指调整一个国家或地区的社会保障关系的法律规范的总和，它包括国家立法机关制定的社会保障法律和国家行政机关颁布的社会保障法规、规章和其他规范性文件。我国基本社会保障还未实现均等化这一事实表明，我国社会保障制度是不健全的。法律先行是完善制度的基础。我国在2011 年7 月1 日实施的《社会保险法》标志着我国的社会保险正式进入法制化轨道，以往出现的社会保险问题开始有法可依，极大地维护了人民的社会保险权益。《社会保险法》的实施给社会保障其他方面的立法提供了指导和借鉴。国家应该克服阻碍，尽快出台《社会救助法》，为我国社会救助制度的完善提供法律依据。同时，我国现有社会保障立法大多是地方立法，应该将地方立法推向中央立法，制定全国性的社会保障法律法规，这样有利于制度的全国性规范，进而有利于解决社会保障区域发展不平衡的问题。

(二) 优化各项保障模式

社会保障的内容很广，关系到老百姓生活的各个方面。我国社会保障的广覆盖在最近几年才实现，由于人口众多之一基本国情的限制，我国目前的社会保障水平还无法达到好的水平。优化各项保障模式有利于提高社会保障在全面覆盖过程中的效率，有利于高效率地发挥资源的作用。

第一，在养老保障方面，《决定》提出应当“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则”。建立和完善全国统一的养老制度框架，加快建立社会养老服务体系，需要首先在国家层面建立统一的框架制度，然后各省市才能在此框架内按步骤和标准推行养老保障制度，进而解决各地建设进展不一、区域保障待遇差异大的问题。

第二，在教育保障方面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求，在“十二五”时期“巩固九年义务教育普及成果，全面提高质量和水平; 大力促进教育公平，合理配置公共教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。虽然2015 年是“十二五”规划的收官之年，但规划并未在很大程度上实现。因此，合理配置教育资源，缩小城乡教育差距仍然是当务之急，需要合理引导优质教师在城市和农村之间的合理流动，优化教师队伍结构，平衡区域之间、城乡之间的教师质量差异。

第三，在公共医疗方面，应当平衡医疗资源配置和分布，缩小全国各地区、农村和城市之间的医疗队伍水平和医疗设备等资源的差距; 逐步取消以药补医，将药品价格市场化，理顺医药价格，建立科学的补偿机制; 改革医疗保险支付方式，健全全民医保体系，加快健全重特大疾病医疗保险和医疗救助制度。

第四，在社会救助方面，应当提高社会救助的力度，充分发挥社会救助应有的作用，制定并完善社会救助制度，统一全国不同地区、不同户籍的救助标准，避免因城乡和地区差异而影响救助水平的提升以及均等化目标的实现。另外，还应当健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障等特殊群体的社会救助制度。

(三) 消除城乡户籍隔阂

城乡户籍二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，也是基本社会保障实现均等化的根本隔阂。因此，必须逐步消除城乡户籍的隔阂。首先，政府应当健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等地参与现代化进程、共享现代化成果。其次，应当推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。在社会管理方面，应创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。最后，稳步推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，提高农村低保救助、社会保险、老年社会福利的水平，逐步使农村参加的养老保险和医疗保险规范地接入城镇社保体系。

(四) 强化政府专项职能

基本社会保障的主体是政府，但目前的状况是“各级政府的权责分配并不十分清晰和明确，政府的职能有待提升”。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。政府应当在统筹规划、财政投入、监督管理、宣传教育等方面强化政府职能，促进基本社会保障均等化发展。一是在统筹规划方面，政府应当结合当地实际，制定远期规划，平衡长短期利益，利用政策鼓励等手段逐步实现规划。二是在财政投入方面，政府应当调整财政支出结构，使财政支出更多地向农村倾斜，向弱势群体倾斜，加大对弱势群体的单向社会保障支出，加强贫困地区的社会保障资源建设。另外，还应加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。三是在监督管理方面，政府相关职能部门应对各地社会保险费的收缴和使用等情况进行监管，使惠民利民的社会保障政策能真正落到实处。四是在宣传教育方面，由于基本社会保障的覆盖人群有一部分是知晓社会保障政策渠道狭窄的群体，因此，加大对社会保障政策的宣传力度显得十分必要。

五、小结

从国家层面上讲，当前的首要任务是尽力解决社会公平、公正的问题，更加合理地分享国家经济、社会、文化等方面的发展成果，并及时地将发展成果运用于国民，真正转化为国民福利，促进国民福利与国民经济的同步发展。基本社会保障均等化的实现不可能一蹴而就，这是一个分层次、分阶段的动态发展过程。在不同发展阶段，国家和政府应当根据具体情况做出动态调整，按照一个正确的大方向循序渐进，这也正是国家治理理念能够在社会保障发展中发挥的作用。

2013 年全国两会前夕，人民网与人民日报政治文化部联合推出大型网络调查，选出网民最关注的十大热点问题，排名前五的是社会保障、收入分配、反腐倡廉、住房保障和医疗改革。这五项中除了“反腐倡廉”外，其余四项从学术角度看都与社会保障有关。

［1］徐湘林．“国家治理”的理论内涵［J］．人民论坛，2014(10).

［2］郑功成．社会保障学［M］．北京:商务印书馆，2000.