试论我国中期财政规划对部门预算的影响

胡 贞

（浙江省联谊俱乐部 浙江 杭州 310025）

2015 年1 月，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3 号文件）下发，标志着我国深化财税改革迈出了新的步伐，我国财政将步入稳定、快速、逐步改革的快车道。中期财政规划与部门预算的有效结合，将对我国预算体系的宏观结构和部门预算的具体编制产生重大影响。

一、中期财政规划概述

（一）中期财政规划的概念

中期财政规划（Medium-term fiscal plan），是指为确保和增强财政政策的连续性、前瞻性和可持续性，根据国家中长期发展规划和宏观调控的需要，在确定中期财政政策基础上编制的多年度财政规划。中期财政规划以开展宏观预测为基础，以制定明确的发展战略及可操作的财政目标为目的，通过确定预算限额和明确支出重点，建立以财政资金约束为核心的资源配置方式，使预算最终成为政府施政强有力的保障。

（二）欧美经济体系国家财政规划概况

关于中期财政规划，世界银行与之对应的概念是“中期支出框架”。其分为三个层次：第一层次是中期财政框架，是指政府自上而下地制定宏观经济和财政中期目标，以确定财政总量限额；第二层次是中期预算框架，是指政府各部门通过自上而下和自下而上的协商，以确定部门限额和部门政策；第三层次是以实现政策与政府收支预测对接，对政府收支绩效进行评价为最终目的的中期绩效框架。大部分国家在实施中期支出框架过程中，是从中期财政框架到中期预算框架再逐步推进到中期绩效框架。在实际运作中，发展中国家的中期支出框架以整合减贫战略所需的跨年度资源并将其整合在预算改革中为主，发达国家则以此支持预算目标实现，并进一步改进支出优先顺序，提高政府绩效。

（三）我国中期财政规划的实施背景及具体做法

《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》指出：中期财政规划是财政部门会同政府各部门在分析预测未来三年重大财政收支情况的基础上，研究编制的跨年度财政收支方案。中期财政规划是中期预算的过渡形态，最终目的是要过渡到真正的中期预算。

从分年度的角度看。中期财政规划中的第一年规划，约束对应第一年的年度预算，后两年规划指引后两年的年度预算。第一年预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再把第四年的年度规划添加进来，形成新一轮的三年中期财政规划。通过逐年更新，确保中期财政规划符合实际情况，有效约束和指导年度预算的编制。

从分层级的角度看。由财政部牵头编制的全国中期财政规划对中央年度预算编制起约束作用，对地方中期财政规划和年度预算编制起指导作用。由各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门编制的地方中期财政规划，对地方年度预算编制起约束作用。由省级各部门、省级以下地方财政部门编制的省级部门三年滚动财政规划和当地中期财政规划对部门预算起约束作用。

我国的中期财政规划的目标就是要在处理好国家政策目标、中期财政规划与年度预算之间关系的基础上，充分体现国家政策导向和政策目标；在指导年度预算的编制与执行的基础上，逐步形成具有约束性作用的中期预算框架，最终为政府绩效评价提供必要支持。

二、中期财政规划对我国预算体系的宏观影响

（一）增强预算的刚性和约束性

中期财政规划把重大决策、日常工作安排与财政收支相对接，决策和收支相对应，做到在政策、规划和预算间的直接联结。在预算编制的准备阶段确定预算支出限额，由政策配置支出，将国家治理中的事权安排和财权布局相结合，使得年度预算追加、项目支出调整的随意性和无序性进一步降低，大大增强了预算刚性、约束性，有助于政府管理体制的进一步规范。特别是可以通过地方人民代表大会及其常务委员会制定与具体项目相关的地方性法规的形式，将地方性法规作为具体项目预算编制的指导和约束政策。职能部门须根据地方性法规的要求进行项目预算的编制，以立法权主导行政权和事务权。

（二）增强预算的全局性和可持续性

中期财政规划的编制，将预算安排的期限从1 年扩展到3 年，有利于提高政府及部门工作的全局性和前瞻性，进而实现政策与预算的有效联结。在一定程度上减少跨期项目财政支出存在的不确定性，更好地对跨期项目作出计划安排，有利于实现跨期财政收支的可持续性和动态平衡。特别是通过充分考虑经济周期因素对财政收支平衡的影响，来缓解对年度财政赤字的过度控制，从而使今后将出现的如养老保险等跨期支出和未来增支事项，在中期财政规划的引导下，进行跨期和跨项目间的适时调整，最终达到跨期的动态平衡。

（三）增强预算的有序性和绩效性

中期财政规划的运行，在预算准备环节即能做到分清项目的轻重缓急，对实现“花好纳税人的每分钱，把钱用在刀刃上”起到实质性作用。通过“分配观”向“政策观”的财政观念转变，宏观规划部门须做好规划期内重大改革和重要政策的分析预测工作，明确政策目标，将年度工作任务和时间节点按政策要求进行分解，明确支出项目、支出限额和支出程序，建立有效的预算绩效评价机制，将财政资金根据项目实际情况进行可行性分析和统筹安排，使财政资金的安排突出重点、循序渐进、更具有针对性。特别是在人员经费支出、教育卫生支出、医疗社保支出等迫切需要推进的民生项目只增不减的背景下，财政资金非常紧缺。而政府部门的“GDP”抑或“绿色GDP”考核模式不能对此投入充分资金，通过中期财政规划，将预算重点转移到民生项目上，真正做到“钱为民所用”，使财政资金的使用效益得到显著提高。

（四）增强预算的廉洁性和公开性

通过中期财政财政规划的逐步推进与实施，可以达到由规划控制预算，由预算控制支出，最终实现把“钱”的“权力”关进制度的笼子的目的。我国的预算体系存在经费支出部门无论支出的资金产生多少效益，仍可能获取一定财政资金的现象。这容易形成预算编制不以公共利益为重，而以经费支出部门本身利益为重的后果，从而导致预算支出项目的重复交叉，造成各部门只注重资金的索取，忽视资金的使用效率，最终造成政府预算资金的巨大缺口。通过中期财政规划的编制，构建起政策、项目与财政资金需求的关系，将预算支出项目重复交叉这一问题从根本上得以解决，做到真正的把钱用到实处。特别是通过权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的逐步落实，政府预算执行的当期结果和长期财政运行的累积结果也将得到公开，从而使预算体系更加公开化与透明化。

三、中期财政规划对我国预算体系的微观影响

（一）预算准备阶段的工作比重大大增加

我国传统的预算编制程序是“二上二下”，预算编制阶段分为准备、审查、执行和评估四个阶段。中期财政规划的实施，意味着预算编制的重点由“执行”转向“准备”。在预算准备阶段需要通过“自上而下”的预算程序，对宏观经济和政策进行筹划，全面确定可用资金的范围，估计未来各年度各类政策相关的所有成本、支出以及预算限额，建立与资金优先顺序、资金分配决策相关的战略性决策机制，做到将政策和预算在预算编制准备阶段就能保持直接有效的联结，从而为之后的预算审查、执行、评估打下良好的基础。在预算执行阶段需要进一步加强和规范预算执行分析报告制度，通过结合每一期预算的执行情况，加大财政支出预算执行情况的分析力度，将原定的预算与执行的结果进行对比和修改，使得预算和实际执行的符合程度进一步提高，从而准确把握财政支出走势。

（二）职能部门间的预算联系大大增强

在中期财政规划初步实施阶段，预算编制过程中会涉及到立法、财政、审计等宏观规划部门之间、宏观规划部门与预算编制部门之间、预算编制部门与预算编制部门之间的一些权力、责任及利益的重新分配、调整与整合。首先，需要明确立法机关、发改委、财政部门、税务部门、审计部门、统计部门等各宏观规划部门、预算编制部门自身的职能。宏观规划部门应以财政纪律和公共利益为重，在保持严肃性和灵活性相结合的基础上，落实政策的筹划工作，预算的指导、审查、评估与监控工作。预算编制部门需要提供与规划相对应的绩效分析和财政战略报告，并重点就新增规划对未来支出的影响予以分析说明。其次，需要提高各个部门的响应时间，在宏观规划部门和预算编制部门产生分歧时，应由上级机关相关职能部门按照规定程序在其中进行沟通协调，做到各个环节的有序衔接、沟通与协作。

（三）预算编制人员技能要求大大提高

要做好对宏观经济和财政收支的预测，做好对各类财税政策变化的效果评估和敏感度分析，就需要做好对以上分析所需的基础数据和相关信息分析方法和技术的更新，做好对业务人员在编制方法、预测模型、统计工具、数据运用等专业知识方面的培训。通过云计算平台的推广，进一步提高预算编制尤其项目预算编制的质量，加强预测分析能力，加快建立以宏观经济预测、国库集中支付、预算编制为核心，涵盖社会、经济、税收等多方面数据的财政管理信息系统。

[1]王志刚.建立中期财政规划管理制度的思考[J].中国财政,2014,(13).

[2]杨志勇.我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题[J].中国财政,2014,(11).

[3]白彦锋，叶菲.中期预算：中国模式与国际借鉴[J].经济与管理评论,2013，(1).