反腐要靠法律之剑

文 | 谢逸枫

用法治思维和法治方式，使反腐败逐步走向规范化、制度化，是反腐败、建设廉洁政治的根本方向。

十八大后铁腕反腐正从“治标”向“治本”迈进，反腐的顶层设计也进入了一个新的历史节点。2014年10月28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布。《决定》强调，加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。《决定》还指出，完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。这说明反腐之网越来越密，在法律层面能够拥有尽可能多的惩治腐败方式。建立官员财产公示制度，可以尽早摆上立法日程。那些在立法过程中存在争议和分歧比较大的方面，可以暂时搁一搁。事实上，关于反腐立法的呼声从上世纪末开始一直没有中断。在1999年的全国人大九届二次会议上，时任上海社科院院长的全国人大代表张仲礼提出了法治反腐观点，并提交了《建议制定国家“反腐败法”的议案》。这份全国人大史上第一份建议制定《反腐败法》的议案，被确定为全国人大九届二次会议的“一号议案”。

许多国家制定了《反腐败法》《惩治腐败法》《反贿赂法》等法律，而我国只有刑法对贪污、受贿、渎职等作了惩治性规定。新一届中央领导集体上任后，反腐立法进程加速。习近平总书记在中央政治局第一次集体学习时强调，物必先腐而后虫生。并在多个场合强调加强反腐的紧迫性。2012年12月，王岐山问计专家学者时曾说：“你们说新官上任三把火，我们更希望的是润物细无声，不大搞动静，但是也不能有困难就不做。”高层对于反腐的关切，透露着依靠制度来推动反腐常态化的思路。2013年全国两会上，徐安等30多名江苏团人大代表提交《制定反腐败法，对公职人员廉洁作出硬性规定》议案。反腐立法继续成为全国两会上的共识。

2013年1月22日，在十八届中央纪委二次全会上，习近平提出，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。46天后的十二届人大一次会议新闻发布会上，全国人大常委会法工委副主任郎胜解读“未来5年立法规划”时提到，“完善反腐败方面的立法，真正形成惩治和预防腐败体系”是今后5年的立法重点。这是国家最高权力机关首次公布反腐立法的时间表。这一天，距全国人大史上第一份建议制定《反腐败法》的议案已经过去整整14年。7月29日，中央在宣布对前中央政治局常委周永康涉嫌严重违纪问题立案审查的同一天，决定10月召开中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议。“全面推进依法治国”首次成为四中全会的主题，反腐立法进程提速。四中全会公报明确，各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。

四中全会闭幕后仅隔一天，第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议召开。在中央纪委第四次全会上，王岐山明确表示，重点查处十八大后不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部，治病树、拔烂树，强化“不敢”的氛围。惩是为了治，要加大治本力度，选对人、用好人，深化改革，加强制度建设，强化日常管理和监督，完善激励和问责机制，逐步实现“不能”。此前王岐山说“以治标为主，为治本赢得时间”，这次会上的表述变成了“要加大治本的力度”。当下是反腐由治标转向治本的重要节点，中国政法大学副校长马怀德认为，各种腐败案件一再证明，缺乏必要的权力边界和有效的权力制约是腐败的根源，是导致权力滥用的根本原因。因此，有必要制定一部《行政组织法》规定行政组织和编制。对于解决一把手权力过大的问题，应当尽快制定《重大决策程序条例》，科学合理界定各级政府和党委的决策权，健全完善决策机制。

反腐立法如果真要能治标治本，一方面是看反腐立法的内容，最关键是权力犯罪的死刑与身份犯罪的重罚具体规定。另一方面是功不能抵过的原则。三是反腐法与刑法、刑事诉讼法及官员财产公开制互相配合，并且出台更加系统与可操作的规定。四是不能以财物返还作为减责与减罪及减刑的条件。五是保持审批独立。否则反腐立法依然不能治标治本。全国人大常委会法制工作委员会刑法室主任王爱立，2015年3月9日在回答有关反腐败国家立法的问题时表示，已提交全国人大常委会进行了初次审议的刑法修正案（九）草案，在对有关贪污贿赂犯罪的规定中，主要从四个方面作了完善。这些修改一方面使刑法关于惩治贪污罪、受贿罪的规定能够在司法实践中做到罪刑相适应，同时也进一步加大了对行贿犯罪的处罚力度，对切断受贿犯罪的链条也作出完善。

这四个方面包括：一是修改了贪污罪和受贿罪的定罪量刑标准，不再单纯以具体的数额作为定罪量刑标准，而是将犯罪的情节和数额综合作为定罪量刑标准。二是完善了行贿罪的财产刑规定。对行贿罪的处理也作了进一步的从严限定，目的就是加大对行贿犯罪的处罚力度。三是增加了利用国家工作人员的影响力来谋取不正当利益，向其亲属或者关系密切的人员来行贿的犯罪，刑法修正案（九）草案增加了这个内容。 四是增加了对一些禁止从业性的规定，从而达到一种预防犯罪的目的。利用职业便利实施犯罪或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪，可以在一定期限内限制其从事相关的行业。

全国人大常委会委员长张德江8日下午在作《全国人大常委会工作报告》谈到加强重点领域立法时明确提出，推进反腐败国家立法。反腐败国家立法是一个综合的系统工程，不仅仅包括刑法、刑事诉讼法，还包括行政监察法等。“张德江委员长作的常委会工作报告，在加强重点领域立法当中明确提出今年要推进反腐败国家立法，研究修订行政监察法。”3月9日下午，全国人大常委会法制工作委员会刑法室主任王爱立在回答记者提问时说。“刑法修正案(九)草案去年10月提交人大常委会进行了初次审议，我们也向社会广泛征求了意见。我们将根据常委会组成人员的审议意见和社会各方面的意见，根据2015年立法计划要求，及时把草案修改好。”把推进反腐败国家立法列入今年加强重点领域立法范围，受到参加两会的代表委员的高度关注。“反腐败，惩治这一手决不能放松，同时要坚持用法治思维和法治方式，使反腐败逐步走向规范化、制度化，这是我们反腐败、建设廉洁政治的根本方向。”全国人大代表、河南省人民检察院检察长蔡宁说。“推进反腐败国家立法，是深化党风廉政建设和反腐败工作的需要，是全面推进依法治国的应有之义。”全国政协委员、四川省政协副主席赵振铣说，两年来的高压反腐，在治标方面可以说取得了显著成效。要想让人“不能、不想”腐败，还需要制度来保证，真正做到用制度管人、管事、管权。

如中国社会科学院法学所研究员、宪法行政法研究室主任、法学博士李洪雷的观点，加强反腐败立法，建立起较为系统、完备的反腐败法律制度，是世界各国预防和治理腐败的基本路径。纵观世界上有关反腐败立法的做法，大体可梳理和总结出两种模式，即集中立法模式和分散立法模式。集中立法模式是指制定一部全面、集中针对腐败问题防治的综合性立法，其最典型的表现形式是专门的反腐败法。例如，美国有《联邦贪污对策法》，英国和新加坡有《防止贪污法》，俄罗斯有《反腐败法》，韩国有《腐败防止法》等。分散立法模式是指并不针对腐败或反腐败制定专门的龙头性法律，而是根据腐败发生的不同环节和领域，以及惩治腐败的不同法律手段，制定相关的单行法。这两种反腐败立法模式各有利弊。分散立法模式的优势在于，能够密切结合权力运行和腐败发生的不同领域、不同环节，加以有针对性的防范、惩戒和治理，并根据具体情势的变化适时加以修订。

集中立法模式的优势在于，有利于提高反腐败法律制定的系统性、整体性和协调性，防止或减少法律漏洞，体现立法合力，有效节约立法资源和成本。相对而言，集中立法模式的优势更为明显，在反腐败形势比较严峻的国家更是如此，因此，随着全球范围内腐败问题的凸显，相当多的国家开始趋向于采用集中立法模式。但应当注意的是，集中立法模式中的反腐败综合性立法，只是国家反腐败法律制度体系中的龙头和统领，而不能将其等同于反腐败法律体系的全部，腐败的防范与治理还有赖于其他单行法律的配合。以美国为例，在《联邦贪污对策法》之外，还重视健全权力行使要求及其规则，如《行政程序法》等，并制定有利于预防和治理腐败的单行法，如《政府道德法》等，这些立法都属于广义反腐败法的内容。其他反腐败集中立法的国家，也莫不如此。