公民参与城市可持续治理的域外之音与本土启示

王连伟

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

近代以来，人类社会日益面临着全球化、工业化和城市化等多重转型所带来的一系列危机，“风险社会”［1］的特征愈发明显。城市处于人类社会经济、文化和社会的中心位置，自然环境问题和社会风险危机的频率更高、破坏性更大，可持续治理更脆弱、压力更大。面对城市环境压力和不可治理性的加剧，以及民众怨言的日益高涨，一些西方城市政府开始注重自身治理理念和治理方式的创新，更加注重以人为本、民意主导和公民参与。下文主要对当代西方城市可持续治理中公民参与兴起的背景、公民参与的重点领域和主要方式进行梳理和归纳，结合我国城市治理的当前现实和存在的问题，提出一些前瞻性的启示。

一、公民参与城市可持续治理的时代背景和整体态势

可持续发展理念是人类在反思社会发展方式的基础上逐渐产生的，最早可以追溯到1972 年在斯德哥尔摩召开的第一届世界环境大会上通过的《人类环境宣言》。1992 年里约热内卢“联合国环境与发展大会”先后通过了《关于环境与发展的里约宣言》和《21 世纪议程》等一系列指导世界各国可持续发展的政策纲领，“可持续发展”被正式确立为人类发展的时代主题。可持续发展理念迅速风靡全球，陆续成为一些国家发展的战略指导思想。

可持续治理目前已成为不同层级政府的社会治理指导思想，赢得了各方的共识。可持续治理注重经济增长、环境治理与社会公平正义的协调统一，目的在于促进人类经济、社会和自然环境的全面协调可持续发展。“可持续城市”(sustainable cities)和“可持续社区”(sustainable communities)作为当前西方城市治理中的两个核心概念，突出强调了城市可持续治理能力和公民参与的重要性。布朗等人认为城市可持续治理的能力包括了可持续的生物利用、可持续农业、维持能力、可持续能源、可持续经济和社会以及可持续发展六大方面［2］。“可持续社区”理念源自对人类个体行为及此类行为发生的地方治理背景的重要性的认识［3］，也是现代城市民众对城市政府治理能力和效率不满和联合抗争的结果。西方自古就有公民不服从的传统［4］，特别是在第三条道路兴起以后，积极公民的理念和公民参与政策制定过程逐渐在各民主国家兴盛起来，一时间“好的公民身份”、“成长的公民身份”、“公民身份的腐蚀”、“公民教育”以及“公民权利义务”等［5］成为当代政界和学界讨论的焦点中心。参与式民主和强势民主理论也逐渐兴起，并展示出了一定的社会影响力。环境正义和可持续发展能力作为现代城市竞争力的两个重要方面［6］，如何在两者之间保持平衡一直困扰着大多数城市政府。政府在环境政策、社会政策等方面的失效，也加速了公民参与城市可持续治理的步伐。

二、当前国外公民参与城市可持续治理的重点领域和主要方式

当前城市治理正走向一种复合型的多元合作网络治理形式，包含了众多的城市治理主体。城市可持续治理十分注重发挥合作网络中各治理主体在促进社会和生态可持续能力方面的显著作用［7］，而广大民众的参与更是必不可少的。当代西方公民已经广泛地参与到城市可持续治理的各个方面。贝内斯特认为公民可以通过城市计划(例如“新都市主义”和“精明增长计划”、城市设计风格、城市标志建设等)和社会运动(例如“公共建造工程”、发展协调机构、发展邻里机构、开展自我服务、重建代际关系、庆祝活动等)参与到城市社区建设中［8］。托马斯认为在水资源保护、社区发展项目拨款和推行城市发展计划方面，公民参与发挥了重要作用［9］。埃布登分析了公民通过公共听证会参与地方政府预算的过程［10］。何和科茨分析了公民参与政府绩效评估方面［11］。此外，在城市公共政策决策(主要是通过民意调查、公共听证会、游说、集会游行示威等方式)、环境治理(污染项目选址、日常垃圾处理等)、社区自我服务(治安巡逻、照顾老人儿童、教育等)以及其他的一些重要和关键领域，也常常有公民涉足。

公民参与城市治理的方式既可以是积极的，也可以是消极的;既可以通过常规的方式，也可以通过非常规的方式;既可以是个体直接进行的，也可以通过加入团体组织来实现。托马斯回顾了西方公民政治参与的历史，很好地归纳了西方公民参与政府治理的几种方式［12］，这些都比较有代表性，我们可以借此来归纳当前西方城市居民参与城市可持续发展的主要方式。

第一，关键公众接触(key contacts)。这可以看做是公民参与最直接、最简单的一种方式。即政府相关部门选择一些“关键接触者”(他们在某一方面属于“意见领袖”或权威人物，例如经济界领袖和其他一些社会团体的领导人)进行政策咨询，与他们协商对话，听取他们就本市经济社会等一些重点和焦点领域问题提出的意见建议。

第二，公民大会(public meetings)。这是一种较为原始的，也较为民主的公民参与方式。这样的大会因为比较费时费力、不好组织而较少举行，议题主要是涉及一些城市的重大问题，例如选举市议会议员、决定城市破产与合并重组等。每次开会前，大会组织者要提前将大会日期、主题、议程等以通知或通告的方式告知广大城市民众。

第三，咨询委员会(advisory committees)。这是又一种被普遍采用、较为流行的公众参与方式。咨询委员会由城市里不同阶层组织和利益相关组织的主要领导人作为代表组成，他们一起就城市内特定领域的政策和社会问题向城市政府相关部门提供咨询和建议。这类组织囊括了城市里社会各个领域和各个阶层的利益诉求。

第四，公民调查(citizen surveys)。这是一种被广泛应用、在所有公民参与运动中较为引人瞩目的方式。从20 世纪六七十年代开始，这种技术被许多城市政府所运用，就城市经济社会发展和政府公共服务等方面采取问卷的形式，收集城市居民的意见和诉求，从而提高城市政府公共政策质量和管理服务水平。这种方式也存在抽样的代表性、民众是否愿意表达真实意愿等一些现实问题。

第五，由公民发起的接触(citizen contacts)。这主要是城市民众就生活区周围或日常一些事关切身利益的工程项目和公共服务等，单方面主动地与相关管理机构和部门人员进行联系、沟通和交流。随着公民意识的觉醒和公民群体队伍的壮大，这一方式势必将会在未来城市治理中发挥更加重要的作用。

除了这些通常个体层面上的参与方式之外，当前西方城市公民还可以通过加入社区自治组织和各种志愿组织直接参与城市公共物品的提供。此外，在常规性的参与方式之外，西方城市居民还通过一些非常规的抗争方式，如工人罢工、邻避行为(Not in my backyard)、用脚投票、集会、游行示威，甚至是一些暴力手段(暗杀、爆炸等)积极争取自身和群体利益。

三、公民参与城市可持续治理的当代意义

公民政治参与一直都是政治学研究的热点和焦点问题，对于公共民参与的意义也是众说纷纭。赫尔德认为:“参与型民主能促进人类的发展，强化政治效率感，弱化人们对于权力中心的疏离感，培养对集体问题的关注，并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对政府事务更有兴趣的公民。”［13］城市居民作为城市的主人，是协助城市政府管理城市公共事务和推进城市可持续治理主要合作伙伴之一。波特尼通过具体案例考察了可持续城市建设中公民参与的基本作用:其一，公民参与是可持续城市建设的内在要求，需要城市政府采取多方面政策予以鼓励;其二，公民参与的过程也是城市增强可持续治理能力所不可或缺的［14］。欧文等认为公民参与可以在公民教育、政治游说、环境管理等方面发挥作用［15］。除此之外，公民参与还可以发挥如下作用，例如提高公共政策质量［16］，克服政府“合法性危机”［17］，建设“强大的地方民主”［18］，为地方合作性行动提供一个稳固的平台［19］等等。概而言之，我们认为公民参与城市可持续治理对于城市管理和城市发展意义重大。

第一，彰显出一种现代城市治理理念和城市文化。以人为本作为当前城市治理的主流价值文化，倡导把城市发展和人的需要有机协调统一起来。公民参与城市治理既是一种权利又是一种责任，充分体现出现代城市尊重人、关心人、爱护人的人文关怀和人文精神。政府部门不再是唯一权威而主导现代城市治理，它只是“网络化治理”中的一个节点［20］，与其他城市治理主体分享权力和共同治理。在当代西方城市治理中，城市居民作为一股强大的力量已经广泛地参与到城市规划建设、环境保护、基础设施建设等各项事业中来，日益展示出他们的力量和活力。

第二，有利于改善城市公共决策和政策运行系统。理想的公共政策需要吸纳社会各阶层的利益诉求，符合科学正当合理的程序，最后体现出最大化的公共利益。通过民意调查、民意代表、公共听证会等形式，城市政府可以及时了解到居民就城市发展和自身日常生活问题的利益诉求和看法，使得公共政策更加符合城市发展和民众意愿。由于公众可以全程参与和监督，城市公共政策的制定和执行可以更加科学、高效和顺畅。而作为城市市民中意见领袖的专家学者、权威人士更是对城市公共政策具有重大的影响力。

第三，有利于促进城市经济、社会和环境全面可持续发展。当前可持续治理理念已经逐渐深入到城市居民的内心深处。现代城市政府的治理理念也不应该再停留在传统的经济发展主导一切的年代。城市治理不仅要满足当代人的发展需要，也要对子孙后代负责;在经济增长和物质生活水平的提高的同时，更好地实现经济增长、社会公平正义和自然环境良好的全面可持续发展。

四、对当前我国城市可持续治理的几点启示

改革开放以来，随着我国现代化、城市化进程的不断加速，一些城市领导者主观片面追求快速城市化和大都市化，在城市规划、招商引资、环境治理、公共服务等方面却日益陷入窘境而无法自拔。这不仅和科学发展观和现代城市治理理念格格不入，也和城市发展现状和城市居民要求不协调，成为当前我国城市科学合理健康发展的主要难题。为了克服“城市病”的蔓延和推动新时期城市的科学合理健康发展，需要吸收和借鉴西方现代城市治理的先进经验做法，尤其是强化城市可持续治理中的公众参与方面，提高公众参与质量和水平。

第一，更新治理观念，树立以人为本的现代城市治理理念。作为现代城市的起源，古希腊城邦就把帮助公民追求至高的善定为自身的主要职责。文艺复兴以后的近代社会，以人为本逐渐成为现代城市治理的基本理念，要求把追求城市公民的幸福和城市全面发展有机统一起来，在城市区域规划、经济增长、社会建设、福利保障、基本公共服务以及基础设施等方面，把人民满意不满意作为考察政府工作成绩的主要标准，努力增强城市居民的幸福感和自豪感。

第二，加强公民教育，培养理性、积极的现代城市公民。现代城市的治理最重视以人或者组织为载体，理性积极的现代城市公民更是不可或缺。现代城市公民的一大特征就是理性守法，对于政府政策、政治事件和社会现象都有着自己在理性思考基础上的看法，克制、不盲从，在法律制度框架内行事。公民教育需要汇聚家庭、学校、社会组织、新闻媒体等来自社会各界所有力量，运用分阶段、分类别、分层次、多样化的教育方式。此外，城市公民通过共同学习、模仿和对照，自身素质和能力能够得到无形提升。

第三，构筑制度平台，引导公民合理有序地参与城市治理。当前我国城市治理中公民参与水平总体不高的一个重要原因在于缺乏制度化的参与渠道，公民参与城市治理的法律法规不完善。当前为加强城市可持续治理应千方百计完善城市公民参与的法律法规，拓展公民参与的制度空间。以立法形式保护公民合法权益，通过法律法规把公民参与的领域、形式、权利、义务和救济渠道等确定下来，排除公民参与城市治理的后顾之忧。

第四，营造文化氛围，培育现代城市多元价值文化。文化作为一种“润物细无声”的隐性软实力，潜移默化地形塑着人们的价值取向和行为准则［21］。当前要想提高城市治理水平，就需要提升城市总体文化品位，培育以诚信、负责、互助为特征的多元社会价值文化。其一，加强社会诚信体系建设，塑造诚信负责的政府以及公民社会，推动双方互信和合作共赢;其二，增强社会责任意识，全力打造负责任的政府、公民社会和第三部门，再造职业主义伦理，打造法治政府和责任政府，推动公民以及社会组织持续有序地参与到城市可持续治理中来;其三，培育公民志愿主义精神，引导和推动公民参与到环境保护等公益活动中来。

当代西方城市公民已广泛参与到城市可持续发展的方方面面，并日益展现出其自身的活力。反观国内，公民参与的人数、渠道、方式、制度和质量等和国外无法比拟。虽然各国在政治制度、经济发展、社会文化等方面与国内有着巨大的差异，但是它们的一些经验教训值得我们深思和借鉴。当前要从治理观念、制度保障、公民教育、社会价值文化等多个方面入手，进行全面系统的配套改革，提升城市可持续治理的能力和实效。

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［6］Julian Agyeman，Tom Evans.Toward Just Sustainability in Urban Communities:Building Equity Rights with Sustainable Solutions［J］.Annals of the American Academy of Political and Social Science，2003(5):35-53.

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［8］弗兰克·贝内斯特.重建公民间联系:地方政府的角色是什么?［A］.王巍，牛美丽.公民参与［C］.北京:中国人民大学出版社，2009:1-11.

［9］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.孙柏瑛，等，译.北京:中国人民大学出版社，2010:3-4.

［10］卡罗尔·埃布登.超越公共听证会:地方政府预算过程中的公民参与［A］.王巍，牛美丽.公民参与［C］.北京:中国人民大学出版社，2009:32-48.

［11］艾尔弗雷德·何，保罗·科茨.公民发起的绩效评估:艾奥瓦州的初步经验［A］.载王巍，牛美丽.公民参与［C］.北京:中国人民大学出版社，2009:92-109.

［12］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.孙柏瑛，等，译.北京:中国人民大学出版社，2010:8-9.

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［14］Kent Portney.Civic Engagement and Sustainable Cities in the United States［J］.Public Administration Review，2005(5):579-591.

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［16］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.孙柏瑛，等，译.北京:中国人民大学出版社，2010:115.

［17］尤尔根·哈贝马斯.合法性危机［M］.刘北成，曹卫东，译.上海:上海世纪出版集团，2009:41.

［18］Cuthill，M.The Contribution of Human and Social Capital to Building Community Wellbeing:A Research Agenda Relating to Citizen Participation in Local Governance in Australia［J］.Urban Policy and Research，2003(4):373-391.

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［20］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D埃格斯.网络化治理:公共部门的新形态［M］.孙迎春，译.北京:北京大学出版社，2008:168.

［21］王连伟，王丽霞.社会资本在我国地方治理中的应用:一个文献的综述［J］.福建行政学院学报，2012(2):6-11.