高校去行政化问题研究

姜保忠

(河南财经政法大学 刑事司法学院，河南 郑州 450046)

近年来，高校行政化的弊端逐渐显现。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出事业单位去行政化，逐步取消学校的行政级别。2015 年5 月，教育部发布的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》对高校去行政化作了具体部署。为理解高校去行政化的重要意义，首先要探讨高校去行政化的含义和渊源。

一、高校去行政化的含义

“行政”一词作为科学范畴，其含义众说纷纭。在社会学意义上，根据《辞海》的解释，行政有两个含义。其一，泛指各种管理工作，包括国家机关、社会团体、企事业单位等的内部管理工作。美国学者马克斯·韦伯认为:“有私人的行政管理，诸如自己家庭或者一个营利企业的行政管理;也有公众的行政管理，也就是说，通过国家机构或者其他的、由国家给予合法化的，即他治的公众机构进行的行政管理。”［1］4在此意义上，《红楼梦》中“王熙凤协理宁国府”也属于行政管理的范畴。其二，专指国家行政机关的管理活动，如各级政府及其行政部门对社会事务的管理，其主体限定为国家机关。在法学意义上，行政权是与立法权、司法权等相对应的一种权力属性。《法学词典》对“行政”一词的解释是“政府依法管理国家事务的活动”。德国学者耶律纳克在《行政法》一书中指出:“行政者，乃包含立法、司法以外一切国家作用也。”［2］4我国研究行政法的学者认为，“行政是管理中的一种……随着国家的出现，对国家事务的管理被专称为行政管理，或为国家最主要的职能之一”［3］1。我国的政体是人民代表大会制，即全国人民代表大会是我国最高权力机关，行使立法权;从国务院到地方各级人民政府是我国行政机关，管理政治、经济和各项社会事务;人民法院、人民检察院是我国司法机关，行使审判权和检察权。

“高校行政”包括教育主管部门代表国家对高校的管理(外部管理)，以及高校作为独立的事业单位主体对其内部事务的管理(内部管理)。高校外部管理主要包括对高校校长书记的任免、分配高校招生名额、拨付教育经费、确定高校人员编制以及对高校组织的各项检查评估等。高校内部管理主要包括组织开展教学科研学术活动、教师职称评审、学生日常管理以及后勤保障等。高校作为事业单位主体，承担着“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”的任务，高校人才培养目标的多元化、学术研究的开放和创新、现代大学精神和理念等，要求高校行政管理不可能采用传统行政管理上令下达、下级服从上级等官僚化的体制，高校应当是“百花齐放，百家争鸣”的场所和各类卓越人才成长的沃土。高校的工作性质决定了无论高校的外部管理还是高校的内部管理均不同于行政机关的工作方式，传统行政管理模式不利于大学精神的培养和人才的健康成长①。

“高校去行政化”并非去除高校的行政管理职能。实际上，任何社会团体的正常运行都需要运用管理学原理和方法建立与之相适应的管理制度和管理体制。“高校去行政化”是指去除当前高校管理中普遍存在的行政化倾向，按照现代大学精神重新设计高校管理体制，回归大学教育的本源。教育部部长袁贵仁指出:“高校行政化管理倾向有两个方面，一条是政府对学校管理的行政化倾向，另外一条是学校内部管理的行政化倾向。”［4］北京师范大学原校长钟秉林认为，所谓高校“行政化”，是指以官僚科层制为基础特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当做行政机构来管理，把学术事务当做行政事务来管理［5］。笔者认为，高校行政化主要表现为高校管理的机关化和官僚化，具体而言:(1)政府对高校管理的行政化。表现为政府确定高校行政级别、控制高校进人数量、核定高校招生规模、设立各种行政审批事项，将高校作为一级行政机关进行管理。(2)高校组织机构的行政化。表现为高校内部机构按照行政层级设立，校级领导、学院领导、处室领导严格按照厅级、处级、科级划分，甚至教研室主任、教学秘书也被任命为科级干部，高校俨然成为一级行政机关。(3)高校管理人员的官僚化。表现为高校领导以行政领导自居，以行政化思维管理学校教学、科研、学术各项事务，高校所属单位上行下效，以官员姿态对待老师和学生，导致部分教师热衷于“教而优则仕”，助长学生“书中自有黄金屋”的当官倾向。

我国对高校去行政化经历了一个认识过程。从新中国成立以后到1966 年，我国学习苏联计划经济模式，将高校作为政府的附属部门，高校招生对象和规模、教学大纲和教学计划、教材的编写和使用等全部事务都被纳入政府管理范畴，高校没有任何办学自主权。从1966 年到1976 年的十年动乱时间，我国高等教育发展陷入停滞状态，高校“停课闹革命”，学生忙于串联造反，教师作为反动学术权威被打倒，高校行政管理无章法可言。从1978 年到1999 年，是我国高校恢复和重建时期，随着高校恢复招生和改革开放事业的进行，高校行政化的弊端开始显现，扩大高校办学自主权的呼声日益强烈。中共中央在此时期出台了《关于教育体制改革的决定》，落实大学办学自主权被提上议事日程。从1999 年到2009 年，高校扩招时代来临，全国高校数量和在校生数量呈几何倍数增加，此举加快了高校去行政化的步伐。著名的“钱学森之问”引发人们对高校行政化问题的反思，南方科技大学的去行政化改革激起全社会对高校去行政化的大讨论，部分高校的去行政化改革取得一定成效。从2010 年至今，高校去行政化改革进入发展的快车道。2010年，中共中央发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》，首次提出“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”2015 年5 月4 日，教育部发布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，制定了高校去行政化的路线图和时间表。

二、高校行政化的弊端

为深入研究高校去行政化改革的重要意义，有必要对我国高校行政化的现状和弊端进行实证分析。笔者认为，当前高校行政化的弊端主要表现在以下方面。

(一)形成高校之间不平等竞争

长期以来，教育领域形成了以行政级别界定高校类型的状况，全国高校按照行政级别被划分为副部级高校(全国重点大学)、厅级高校(省级重点大学)、副厅级大学(省辖市高校)等，不同高校的校长书记享受不同的行政级别和待遇。高校领导在退休前往往被冠以正厅级或副厅级“巡视员”头衔，行政级别上浮一级。部分高校领导对自己的行政级别高度关注，将高校作为做官的场所，为实现当官理想而放弃对学术的追求。高校行政级别的存在将高校领导完全纳入国家公务员系列进行管理，助长了高校领导的官本位意识，不利于高校平等精神的养成。教育主管部门在拨付办学经费和分配科研项目时针对不同高校给予区别待遇，此举导致高校之间的不平等竞争。为办好一批重点大学和重点学科，我国自上世纪90 年代起先后实施“211 工程”和“985 工程”，对列入其中的高校在政策上予以倾斜。此举对提高我国高校在全世界的地位发挥了一定作用，但毋庸置疑也拉大了国内高校之间的差距，以致网络舆论出现废除“211 工程”和“985 工程”的声音。虽然教育行政部门出面予以澄清，但高校行政级别的存在导致高校之间的不平等竞争是不可否认的事实。以河南为例，迄今为止河南共有129 所大学，但没有一所教育部直属大学，全国39 所“985 大学”中河南没有一所，全国112 所“211 大学”中河南只有郑州大学占据一席之地。全国人大代表、河南大学党委书记关爱和指出，河南“以不到全国5%的教育经费分担了全国约10%的教育人口”。在科研项目分配上，以2013 年度国家社科基金项目为例，该年度河南共中标国家项目151 项，其中郑州大学32项，河南大学27 项，河南师范大学16 项，河南财经政法大学15 项，河南理工大学9 项，河南科技大学、郑州航空工业管理学院各5 项，其他高校1 到4 项不等。而同年度中国人民大学40 项，北京大学31项。由于高校行政级别的不同导致教育资源分配的不均衡，高校为提高行政级别而期待由学院升格为大学，为获取更多经费而进京“跑项目”，社会上的不良风气由此不可避免地渗透进校园。

(二)导致行政与学术的二元对立

在高校内部，行政化管理体制导致行政与学术之间的矛盾和对立。究其原因在于，高校行政人员与教学科研人员在工作量考核、绩效工资发放、教育资源分配等方面存在不对等，出现“脑体倒挂”现象，损伤了一线教师的工作积极性。例如，高校教师以教学课时数计算工作量，完不成教学任务将受到相应经济制裁，因故耽误上课的构成教学事故。而行政人员则缺乏客观的考核标准，一般按照满负荷工作量计算，干好干坏不容易甄别。此举容易引发一线教师的不满。教师职称评审关乎教师的切身利益，以河南某财经类高校为例，该校的职称评审分为两个阶段，第一阶段按照教师的教学科研进行量化打分，确定本年度晋职人员名次，该阶段相对公正。第二阶段由学校组织的评审委员会对拟晋职人员进行投票，按照得票数量最终确定本年度晋职名单。调查发现，该校职称评审委员会由校级领导以及各二级学院的院长、主任等行政领导组成，评委来自各个学科，对拟晋职人员的教学科研情况难以做出准确评价，导致第一阶段排名在前的教师落选，此举助长了高校的不正之风，损伤了教师的教学科研积极性。同时，高校在行政化理念指导下，行政人员的津贴发放、住房分配等待遇普遍优越于专职教师。某高校文件规定一名新进博士待遇等同于一名科级干部，使得专职教师不安心于教学科研工作，热衷于向行政人员转岗。某高校就曾爆出20 个博士、副教授争抢一名副处长职位的新闻。即使在科研领域，由于行政人员掌握更多的人脉资源，如校级领导、科研部门、学报编辑部的行政人员，在项目评审中比普通教师占据更多优势，更容易获得科研项目。笔者就曾见到一些高校领导获得科研项目后交给教师去做，最后坐享其成。其实，不少高校的领导本身就曾是知名教授学者，一旦被任命为行政领导他们就疏远于教学科研一线，导致科研荒废。有的高校领导行政、教学“双肩挑”，年终考核时哪边好处多就往哪边靠。俗话说“鱼和熊掌不能兼得”，此举容易引发老师的不满情绪。北京工业大学与中国社会科学院联合发布的《高校教师收入分配与激励机制改革研究》显示，担任或兼任行政职务的教授其年工资收入比不担任行政职务的教授高18%，担任或兼任行政职务的副教授比不担任行政职务的副教授高25%。高校行政化以及行政与教学的混杂不清，制约了高等教育事业的健康发展。

(三)违背大学精神

作为“四书”之一的《大学》开宗明义指出:“大学之道，在明明德，在新民，在止于至善。”清华大学老校长梅贻琦先生说过，所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。可见，大学的使命在于汇聚知识分子精英，为学术研究提供自由的空气和土壤，致力于培养具有高尚情操、健全人格和渊博学识的高层次人才。现代大学应当回归其精神本原，突出学术、教学、学生的核心地位。以学术为核心，要求高校必须坚持平等原则，消除各种行政化因素，坚持学术面前人人平等，唯如此学术事业才能有发展的平台。以教学为核心，意味着高校一切工作为教学服务。“十年树木，百年树人”，教师的工作是一项默默无闻的工作，教师应当甘于寂寞，任何行政化的急功近利的思想和做法都是不可取的。以学生为核心，就是注重学生的全面发展，尊重学生的创造性和积极性，为人才成长打造和谐、宽松的环境，切不可用行政化的手段对学生进行管理，也不可让社会上存在的“官本位”思想潜移默化影响学生的品格成长。北京大学校长林建华教授在谈及高校去行政化时指出:“我们常常犯的一个毛病是，走得太远，忘记了为什么要出发。因此，要时刻牢记大学的根本使命，牢记学校的管理是要为教师和学生服务的。把这个问题解决好了，行政化问题自然就解决了。”即使在市场经济条件下，大学也应当以科学精神为核心凝聚力，坚守一方思想和灵魂的净土。

(四)滋生高校腐败

近年来，媒体不断爆出高校领导因贪腐落马的消息:中国人民大学招生就业处原处长蔡荣生、吉林大学原副校长兼白求恩医学部原部长王冠军、南昌大学原校长周文斌、东华理工大学原校长刘庆成、中南大学原副校长胡铁辉、湖南大学原校长助理何益斌、四川大学原副校长安小予、武汉大学原常务副校长陈昭方、中国医科大学原副校长肖玉平、哈尔滨理工大学原副校长赵洪、东北师范大学原副校长张治国……据统计，在党的十八大以来的反腐风暴中，仅2015 年的1 至5 月份，全国至少有28 名高校领导被查处，其中既有教育部直属重点大学，也有地方高校。28 人中接受调查的11 人，移送司法机关11人，党纪政纪处分5 人。高校本应是教书育人、塑造高尚灵魂的“象牙塔”，却成为少数人贪污腐化、以权谋私的温床。统计数字显示，高校腐败主要集中在高校的招生考试、基建工程、科研经费使用、干部任免、公款吃喝、校办企业等领域。探究高校腐败的根源，除违法者个人原因外，现行高校行政化管理体制是腐败的重要之源。行政化体制之下，高校以“小社会”的面貌出现，高校书记、校长作为党委、行政一把手，掌握着自主招生、资金分配、人事任免、招投标项目审批等大权，缺乏必要的监督制约机制导致部分高校领导独断专行，大搞“一言堂”，腐败不可避免。英国思想史学家阿克顿勋爵说过:“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”［6］342法国启蒙思想家孟德斯鸠也曾经指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”［7］154为遏制高校腐败事件的发生，高校必须去行政化，即抛弃高校管理中的行政化思维和手段，解决高校领导权力过于集中的问题，同时引入监督机制。美国密歇根大学校长柯尔曼女士曾说，在大学里，除了给师生创造好的教育环境、学术环境、为师生服务外，她没有任何其他权力，包括没有权决定学校盖什么房子、由谁来建，也没有权力命令教授做什么、学生干什么［8］。唯如此，才能从源头上杜绝高校腐败发生。

三、高校去行政化的策略分析

为保证我国高等教育事业健康有序发展，针对我国高校行政化的现状，借鉴国外高等教育发展的经验，我国高校应当尽快去行政化，采用法治思维和方法进行治理。

(一)理顺政府与高校的关系

首先，制定教育行政机关的权力清单，明确政府对高校管理的范围和方式，并加大教育行政机关的责任。李克强总理多次强调政府要简政放权，取消非行政许可审批类别。“大道至简，有权不可任性”。政府与高校的关系更多地体现为服务关系，应当尽可能地减少政府对高校的行政干预。其次，要充分保障高校的办学自主权，严格控制教育行政部门对高校的检查项目。政府在管理高校中应当本着谦抑原则，防止出现越位和错位现象。再次，当务之急是要取消高校行政级别，抛弃所谓的“副部级大学”、“正厅级大学”的分类，将官本位意识彻底从高校驱逐出去，还高校教书育人和科学研究的本原，让全国高校在同一起跑线上公平竞争，实现教育资源的均衡分配。

(二)完善高校法人治理结构

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“深入推进依法行政，加快建设法治政府。”各级政府及其行政部门的工作应当纳入法制轨道，运用法治方法进行管理。教育部发布的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》提出:“加强学校章程和配套制度建设。各级各类学校要依法制定具有各自特色的学校章程，全面形成一校一章程的格局。”据悉，截至2015 年4 月份，已有包括中国人民大学、北京大学、清华大学在内的62 所高校的章程经教育部核准发布。教育部《全面推进依法治校实施纲要的通知》要求，所有高校在2015 年前完成章程制定工作。从法学意义上讲，章程是法人必备的法律文件，规定法人的组织结构及活动规则的自治规范，是法人的宪章，具有最高的法律效力，如公司章程。笔者认为，法治思维在高校去行政化改革中的体现，就是以制定高校章程为契机，完善高校法人治理结构。《公司法》规定，公司的组织机构由股东会、董事会、经理、监事会组成，其中股东会是公司最高权力机关，董事会是决策机关、经理是执行机关、监事会是监督机关。高校章程是高校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则和依据。高校章程就是要明确校长、教职工代表大会、学术委员会等的权利和义务。校长是高校的法定代表人，负责高校的日常管理工作;教职工代表大会是高校的最高权力机构，高校的重大事项必须经教职工代表大会审议通过;学术委员会是高校的最高学术机构，凡涉及学术方面的事项由学术委员会决定。为切实做到政校分开，应鼓励高校领导和行政人员全职从事管理工作，高校书记和校长一般不得担任科研项目主要负责人②。

(三)重构高校评价体制

高校去行政化之后，原有的政府对高校的行政化管理手段逐渐淡化，取而代之的是构建科学、规范、公正的教育评价体制，实行依法评教。笔者认为，高校评价体系应当由高校自我评价、教育行政部门督导和高校理事会监督组成。高校自我评价是高校评价体系的主体，高校应当明确自身发展定位，制定符合自身实际的发展目标和评价指标体系，努力办出自己的特色。教育行政部门督导应当改变以往只注重结果的弊端，制定切实可行的高校评价标准，注重督导过程和评估监测报告的发布，健全督导程序、复查制度和问责机制，提高督导的权威性和实效性。建立高校理事会是引入社会监督机制的重要途径。在西方国家的高校里，理事会是高校最高权力机关，负责高校重大决策、审议预算、遴选校长等。《国家中长期人才发展规划纲要(2010 年—2020年》提出:“在科研、医疗等事业单位探索建立理事会、董事会等形式的法人治理结构。”2014 年教育部发布的《普通高等学校理事会规程(试行)》规定了高校理事会的组成人员和具体职责。在我国，高校理事会尚属新鲜事物，迄今为止建立理事会的高校凤毛麟角，对理事会的定性也有不同。《南方科技大学管理暂行办法》规定，南科大理事会是南方科技大学的决策机构。西南大学则规定，理事会作为学校的重要咨询机构，由学校和热心于高等教育事业、关心和支持学校发展的各级政府部门、企事业单位、社会团体、杰出校友和社会各界人士组成，负责对学校发展战略规划、学科建设、人才培养、科学研究及社会服务等重要事务提出咨询意见，通过多种渠道筹措学校教育发展资金，支持学校发展。笔者认为，随着高校去行政化改革的不断深入，高校理事会也将经历由咨询机构向决策机构演进的过程。

［注 释］

①高校行政管理的一种特殊形式是高校对学生学籍学位等方面的管理，如授予学位和对违纪学生做出开除学籍等处理决定。此时高校实际上是在行使行政机关的权力，源自《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》等法律的授权。学生对高校做出决定不服的依法可提起行政诉讼。

②目前已有高校推行该项改革。北京师范大学校长董奇承诺，在担任校长期间做到“四个不”:不申报新课题，不招新的研究生，不申报任何教学科研奖，个人不申报院士。湖南大学校长赵跃宇表示，任期内不申报课题、不带研究生，同时要求除教务处、科研处、研究生处等直接与教学科研相关的部门外，其他所有处室负责人一律不得在工作时间内兼任教授工作。

［1］［德］马克斯·韦伯.经济与社会［M］.林荣远，译.北京:商务印书馆，1997:133-134.

［2］姜明安.行政法学［M］.太原:山西人民出版社，1985:72.

［3］应松年.行政法与行政诉讼法教程［M］.北京:中国政法大学出版社，1989:76.

［4］袁贵仁.逐步取消学校的行政级别和行政化管理模式［N］.中国教育报，2010-03-01(07).

［5］钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析［J］.中国高等教育，2010(9):4-7.

［6］［英］约翰·埃默里克·爱德华·达尔伯格—阿克顿.自由与权力［M］.侯健，译.北京:商务印书馆，2001:126.

［7］［法］查理·路易·孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深，译.北京:商务印书馆，1982:33.

［8］徐娟.去行政化才能彻底遏制高校腐败［N］.光明日报，2014-09-01(01).