全面依法治国视域下行政纠错问责常态化研究

方 堃，冉鹏程

(中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

呼格吉勒图、聂树斌等多起冤假错案的重新公开审理，引发了社会和公众对我国行政纠错和行政问责制度的反思。这些鲜活的案例折射出地方政府部门和行政人员的行政行为缺乏有效的监督，特别是行政领导权力过大以及行政纠错问责制度存在着滞后性、随意性，司法审查的独立性不足，因错误的政绩观而导致的乱作为等问题。如果说制度是维护社会公平正义、制约政府权力滥用的笼子，那么这个笼子还存在空隙和漏洞，因为它是被动、静止地防治侵权的。建立行政纠错问责常态化机制正是瞄准制度延迟性的弊端，动态织密制度的笼子，实现将政府这只“利维坦”①彻底关进笼子的夙愿的有效措施。本文将在全面依法治国背景下，从行政纠错问责的概念出发，深入剖析行政错误行为难以得到及时有效纠正和问责的体制机制缘由，希图通过引入权力机关法律监督、行政监察动态追踪、司法独立公正判案、行政争议定期公开等理念，对行政纠错问责常态化机制构建的路径予以探讨。

一、行政纠错问责的意涵、必要性与瓶颈

(一)行政纠错问责的概念界说

行政纠错问责滥觞于西方政治，1985 年美国学者谢菲尔茨在其主编的《公共行政词典》中首先提出“行政问责”是“有法律和组织授权的官员，必须对其组织规定范围内的行为或其社会范围内的活动接受质问和承担责任”。在《麦克米伦高阶美语词典》中，“问责”即指“当一个人处于某种职位，公众有权对其进行批评;而其本人有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众解释”。尔后，世行专家组又把“问责”界定为“要求某人或某事能够被说清楚或算清楚的能力或可能性”。《公共行政与政策国际百科全书》注释指出，问责是委托方和代理方之间的特殊关系，即获得授权的代理方有责任就其所涉及岗位绩效向委托方做出回答。

国外学者从行政学、政治学角度研究行政、制度、责任、行政问责等已经形成了完整的话语体系。官僚制之父马克斯·韦伯认为制度应是任何一定圈子里的行为准则。当然，制度作为一种行为规则，必然涉及社会、政治以及经济行为。国家行政行为也应该遵守相应的制度和规矩［1］。对于行政问责的制度以及如何问责、问什么，罗美泽克分别阐释了法律责任、政治责任、等级责任和职业责任四个维度［2］。近年来一些学者还论述了公共行政人员应以公民角色、公务员角色中彰显行政责任，主张建立负责人的管控模式［3］。

行政问责的理论基础涵括了人民主权学说、社会契约论、委托—代理制、公共选择理论、权力监督与制约理论、责任政府理论等诸多观点。主权高于一切法律和政府权威是西方人民主权理论的核心，尤其是“三权分立”就是对政府权力的制约与监督的一种制度安排。这种理论笃信国家和人民是契约关系，政府行政及公共决策都以契约形式对人民负责。权力监督和制约理论更直白地指明，行政权力唯有接受监督和其他方面的制约才不至于膨胀。无监督的权力势必被滥用进而产生行政错误危害人民利益。正如孟德斯鸠所言，“一切有权的人都容易滥权，这是万古不变的经验，有权的人们用权一直到界限的地方才休止”［4］151。

显然，无论是三权分立还是权力监督和制约理论都是根植于西方资本主义国家政治体制和环境的，具有一定的阶级局限性，不可照搬到我国。对于“行政纠错问责”我国学界没有统一的界定。例如，谢长青和谢伟认为，行政纠错行为是“行政主体对先前做出的具有瑕疵或者违法的具体行政行为进行主动撤销或变更的行政行为”［5］。庞丽峰则对行政问责的解释是，问责主体通过各个环节与步骤对政府部门或行政人员在政治体系中未能履行责任或义务的行为给予处罚和处分［6］。肖光荣提出，“行政问责制即对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员定向追究的一种事后监督”［7］。施雪华则系统地论述行政问责制，认为行政问责制是为保障行使公共权力、保护公共利益的行政机关和公职人员正确、高效行使权力，认真履行其职责，行政机关内部和外部的各种主体对行政机关和公职人员的行为进行监督和审查，对违犯法律法规和规章制度的有关行政机关和公职人员加以惩处的一种责任保障和追究制度［8］。

本文认为行政纠错和行政问责不是相互割裂的两个概念，而应当作为一个“事件—过程”连续的整体来考量。国家行政机关从政治系统中独立出来行使管理国家公共事务的权力，首要目的是为了追寻“行政之效”，然而随着人类社会不断发展，效率不断提高，行政权限愈来愈大，以至于成了“行政国家”。西方国家也好，中国也罢，政府都不会只是善的代言人，它也会犯错，是可能随时随地、有意无意侵犯公民合法权益且不愿意坦然面对或接受批评、质疑的公共组织。行政纠错是对错误行政行为的公开承认和改正，是对政府合法性的回馈;行政问责则是对政府部门或行政人员责任追究的过程，是政府责任感的体现。传统观点倾向于行政问责的审慎性，而我们则认为行政纠错问责必须注重体制机制的联动性和时效性。行政纠错问责是指，国家行政系统的监督部门、人民群众、社会团体和媒体舆论等对政府及其公职人员行政不作为或乱作为、行政决策指挥不当或履职违法违规等错误行为予以及时纠正，通过合法的程序与手段追究其责任并进行惩戒的动态过程。

(二)行政纠错问责的必要性

早在公共行政创立之初，西方学者就已开始关注行政纠错问责问题的必要性并寻找治理对策。“适当的权力必须与确定的责任同时存在”［9］，强调的是权责对等性;“可以在一个具有政治和专业责任的适当组织结构中充分利用专家”［10］，这是行政体系外的第三方机构或专家监督行政人员的最初设想;以美国为代表的行政权、立法权和司法权相互制衡的权力框架的运行从实践上回答了行政纠错问责的“权力制约权力”的方式。资本主义国家还通过成熟的立法，为行政权力行使的规范性和监督的有效性提供了准绳，如《独立宣言》、《人权宣言》等。

应该看到，社会主义中国成立初期就十分注重主权在民、为民服务和对政府责任的追求，但是“十年文革”浩劫也极大地破坏了我国民主法制建设，行政纠错问责制度的建立过程是曲折坎坷的。1954年新中国第一部宪法诞生，结束了新中国无根本大法的局面，具有中国特色的宪政迈出了第一步。然而，“文革”中法制遭到践踏，宪法成为一纸空文，立法骤停、公检法监等机构被撤销，造成了大量冤案、错案。改革开放后，第二代中央领导集体深刻反思“文革”错误，吸取教训，做出了一系列拨乱反正的决策，提出要有法必依，违法必究，执法必严。上世纪90 年代中国经济持续快速增长，市场开放程度越来越高，原有的法律不健全、不完善和不适应经济社会发展需要的问题突出，党的十五大提出了依法治国和以德治国相结合的治国方略，我国法制建设进一步前进。进入新世纪，随着我国经济、政治和社会转型加速，各项改革进入了攻坚期和深水区，长期计划经济条件下政府管理体制机制上的弊端集中显现，行政违法、侵权和滥用问题已然成为阻碍全面深化改革的“拦路虎”和影响政府公信力的重大问题。为此，党的十八届四中全会围绕全面依法治国的总目标提出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这意味着我国行政纠错问责从简单的政策文件到规范的法律制度，再到常态化的体制机制建设的升级，体现了党已经从治理的角度认识到了行政纠错问责的必要性。

行政纠错问责是政府合法性的重要体现。毛泽东在延安时期在与民主人士黄炎培著名的“窑洞对”中断言，跳出历史周期律只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息［11］。这表明中国共产党领导人民建设社会主义中国离不开人民的监督，政府一切行政行为是以人民福祉为出发点和归宿的，对这种行为加以监督是社会主义人民主权的应有之义。行政纠错问责是廉洁政府、透明政府、服务政府、法治政府、高效政府、责任政府的基本方式、方法和手段。我国经济发展进入新常态，对政府职能和要求不断提高。政府是与民众打交道最频繁的复合型的“多面手”，同时，对其行为进行必要监督也应成为一种常态。行政纠错问责还是维护人民合法权益，塑造行政官员公仆意识、良好职业道德及政治生态的必然要求。通过对政府的行政错误的纠正可以依法弥补受侵害公民的损失，有助于对失职、渎职或存在贪腐行为的行政人员进行惩处，有利于营造风清气正、为民服务的官场文化和行政环境。正如行政学鼻祖威尔逊所说，“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有公共精神的工具”［12］。

(三)当前我国行政纠错问责的主要瓶颈

对行政官僚的任免惩戒对于古往今来任何一个国家都是政权运行过程中的大事。中国真正意义上的行政问责风暴始于“非典事件”期间部分官员引咎辞职、责令处罚等，也是从那时起公众才认识到政府官员既是执政者也是责任和应履行的义务的承担者。这对于我国依法行政毋庸置疑是件好事。如果再往前追溯，应当是1989 年我国《行政诉讼法》的问世，因为这部法律对违法行政行为从制度上进行了约束，救济了公民合法权益。简言之，民可以告官了，政府和官员也要为自己的行为承担法律责任。尽管几十年来我国不断修改相应的法律法规，不断加强监督制度建设，但现有的行政纠错问责制度仍存在着诸多弊病。

1.纠错问责主体单一，纠错不彻底、问责不到位的现象普遍。我国仍以上级对下级问责和行政内部问责为主，而政府最难监督的也就是自己，犹如市场经济运行中的“内部人”效应，往往问责乏力。有的行政纠错问责是迫于高层领导和社会舆论的压力，忽视了国家权力机关的程序性和其他监督主体的参与。如在安徽阜阳重大劣质奶粉事件中，监察部迅速追责，并对涉及此案的阜阳市副市长和市工商局长予以辞职和记大过处分，但在我国《宪法》明文规定，政府官员的辞职需得到地方人大或其常委会批准，否则不能生效。

2.纠错问责迟滞，具有临时性、随意性等特点。例如，呼格案中的行政机关迟迟不能纠正错误判决，相关责任人长达二十多年照常担任领导职务，尽管最终执行了国家赔偿，但给受害公民造成的经济、精神上损失巨大。我国行政纠错问责过程中还存在着走过场或是形式问责问题，对于很多违法违规行为的相关人员并未进行严格的问责，他们停职休息一段时间又轻松回到政坛，无形中助长了行政官员谋私利而不怕犯错的心理。

3.纠错问责程序不确定，被问责官员复出机制、被问责官员的申诉与救济等配套制度跟不上。官员复出机制的制度设计存在外部法律政策体系效力位阶低、主体机制不完备、程序机制缺乏透明度等严重缺陷［13］，有的官员甚至即便被追究了法律责任，他们在锒铛入狱后也能通过种种关系找到保外就医的借口从而逃避制裁。同时，被问责官员的合法救济难以实现也可能造成新的行政违法或错误，如河南省政协原副主席孙某一直在狱中申诉的事件说明，行政纠错问责的配套制度有待进一步完善。

4.纠错问责客体职责模糊，陷入难以问责或问责不公的困境。行政问责不是政治妥协或私下权力交易，而应该是公开公正的法律行为。我国长期以来形成的条块分割、多头领导的行政体制导致部门职责边界模糊，很多案件处于职权交界处，问责案件可能会涉及多个官员，而一个官员又有多重领导部门，另外，党政之间，上下级、正副职之间，前任与现任之间关系千丝万缕，一旦遇到问责，互相推诿在所难免，最终也只能不了了之。

二、全面依法治国对行政纠错问责提出的要求

法是治国之重器，良法则是善治的前提。法治是大家普遍尊崇的、本身制定良好的法律［14］。严格来讲，“有了法律并不等于有了法治，有了宪法也并不等同有了宪政”［4］1。中国的依法治国源自邓小平法治思想，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字奠定了党的十五大所提出的依法治国方略的基础。依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略，就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家;它要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动一切依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。2014 年党的十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，并形成了《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》。“全面依法治国”是“依法治国”内涵的一次升华。加上“全面”，凸显依法治国目标更具体、意义更重大、时间更紧迫，它意味着其内容不能留有死角，责任不能相互推诿，不仅注重立法质量，更强调深化立法、执法、司法和守法的一体化改革，建立依法制约和防止权力滥用的系统性、全方位、无缝隙的社会主义法治体系。

法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。坚持全面依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。［15］各级党政领导和行政机关都不得有超越宪法和法律的特权，只有在宪法所规定的范围内行使权力才是合法有效的。全面依法治国不是简单地用法律来行政，而是突出宪法在国家治理体系中的统领地位，也就是让治理的每一层级、每一环节、每一步骤都能做到法治清明。全面依法治国要求把依法治国、依法执政、依法行政共同推进，把法治国家、法治政府、法治社会进行一体化建设，把法治教育和法治实践、依法治国和以德治国相结合。实现“三个推进”、“三个一体化”、“两个结合”，不仅是党和政府的责任，它还涉及党的领导、权力机关、政府行政、市场运行、社会参与、群众监督等各个领域和各阶层。全面依法治国是一项系统工程，是国家治理范围内一场广泛而深刻的革命，需要付诸长期艰苦努力［16］。

全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是相互联系、有机贯通的顶层设计，应当把全面依法治国放到“四个全面”的战略布局中来把握其意义和基本要求。全面建成小康社会是要改变中国总体小康发展不平衡、不全面的现状，法治建设更是切中肯綮;全面深化改革需要健全的法制保驾护航，全面依法治国和全面深化改革犹如鸟之双翼互相配合互相协调。一方面要在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，另一方面要在法治轨道上不断深化改革。中国共产党是改革发展事业的领导核心，全面从严治党既是党的自身建设的必然要求，也离不开法治保障。党要依法管党，对违法乱纪的党员领导干部要依法严惩，从而使自己成为法治的模范践行者。“四个全面”的关键枢纽仍在于政府建设，没有依法行政，哪里有依法治国［17］。从政府依法行政着手，建设法治政府、法治国家乃至法治社会，“四个全面”就能有序推动、螺旋递进。

如图1 所示，公共权力与私人权力之间在理论上存在着一条相对独立、具有对抗性的不可跨越的界限。从国家治理的视角看，公权领域(图中Ⅰ)是以政府为代表的公共组织和部门工作人员对国家集体事务的治理范围，是国家对社会的公共管理空间。私权领域(图中Ⅱ)则是个体或法人的私人行为范围，该领域以个人得失及利益为根本出发点，主要受到道德和社会习俗的调节。现代法治国家普遍将政府“拟人化”②，将其视为与相对人一方对应的责任主体，认为行政行为中的违法状况应得到必要的制约。健全的法制体系在保证国家机器运转高效的同时，保护公民私权不受侵犯，社会公平正义能够彰显，政府、社会和市场在宪法和法律框架下各行其道。然而，长期以来我国公私权力/利边界模糊不清(图中Ⅲ，即整个阴影区域)，依法治国留有死角，依法行政难以落实。一方面，公私不分、假公济私的腐败土壤深厚，私权渗透到了公权领域，一些官员通过各种掩饰以满足侵占公共资源的一己私利，如个人私欲膨胀后以利用职权或行贿政府官员以权谋私，把公共资源变相地装进自己的囊中，有的行政领导为谋私利行贿索贿，把公共利益当做权钱交易、权色交易的筹码(图中a);另一方面，虽然改革开放后经过几十年的法制建设，我国基本建立起了社会主义法治体系，但宪法精神羸弱，一些好的法律束之高阁，许多法律制度本身还存在缺陷和漏洞，因政府行政人员的违法行政和乱作为导致的侵害案件和冤假错案经常发生(图中b)。究其原因无外有二:一是计划经济条件下行政权力过于集中和权力膨胀形成的管制行政模式仍有实际运行的空间;二是行政纠错问责等矫正机制失灵，公民社会无法达到与行政权力平衡的程度。

图1 全面依法治国与行政纠错问责的关系

依法行政是全面依法治国最直接的要求，也是建设社会主义法治体系的原则［18］。公私权力/利边界模糊百乱生，反之边界明晰则和谐成。全面依法治国要求政府行政行为在法治轨道内行使，通过完备的法律制度和健全的法制使这条公私领域的边界具体化、清晰化。在经济建设和社会发展过程中，对打着国家的旗号或公共利益的幌子非法侵入私权领域进行的行政干预要保持警惕。例如，有的行政领导在政治权力主体的思维下强化“公”弱化“私”，而私权在国家权力结构中缺乏博弈能力，这让私权领域如同没有卫兵把守的城池随时都有被侵占的危险，不仅会伤及个人和团体，也增加了社会成本。当然，私权也有强烈的“克利斯玛”需求，个人欲望推动手里握有权力的行政领导或通过其他途径染指公共事务治理，从而搭便车、私分甚至公开侵吞国有资产，其后果也是不言而喻的。面对可能发生的行政权力滥用和各类贪腐行为，确权、控权和维权显得特别重要，即明确政府权力底线，防范权力扩张，及时纠正行政错误和违法行为，救济相对人的合法权利。

宪法纠错问责是行政纠错问责的最高常态。我国宪法中清楚地规定了国家和个人的权力/利义务，它是国家治理最稳定的指挥棒、总规则。但由于种种原因，我国宪法问责制度几乎没有落实。在全面依法治国背景下，依法行政必须依宪执政，首先是要以宪法作为最高准则来建设法治国家，让行政法律关系在宪法规定的范围内调整，依法撤销和纠正违宪违法的行政法规，这样最高权威宪法的纠错问责功效才能充分发挥。治国必先治党，治党务必依法从严。强化党内监督问责的法治化，形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，也是全面依法治国的内在要求之一。在我国，违法行政行为通常不是最主要的行政权力滥用的表现形式，而最普遍的还是行政决策过程中出现的官僚主义、形式主义和以党代政、以权压法、视红头文件高于法律法规等问题，因此行政纠错问责离不开党内监督的法制化、程序化和常态化。全面依法治国要求有先进性的党进行领导，这就需要依法做好党员领导干部的监督，不断加强和改善党内政治生态，用法来厘清党权、政权的关系，用制度来塑造有效监控权力滥用的“紧箍咒”，从而保证政府决策科学化、民主化和司法审判的主体性和独立性［19］。实现行政纠错问责的制度化、常态化，归根结底还是要靠政府的自律和不断自我净化。当代中国学术界对于理想政府形态做过不同的设想，也提出了各式各样的模型，如有限政府、责任政府、服务政府等，但其中最重要的是法治政府建设。没有法治政府则不可能有法治社会和法治国家;政府只有在法制范围内活动，才能做到权力的有限、责任的明晰以及公共服务提供的均等化。

三、构建行政纠错问责常态化机制的具体路径

(一)权力机关立法审查程序和监督前置机制

长期以来，一些地方政府习惯性地以行政权力取代法律，出台或颁布未经法律授权的地方性规章或所谓“临时”规定，虽然有的规章或规定在特定时期解决了不少问题，但由于其本身缺乏法律授权或与现有法律矛盾，常常出现红头文件与法律“打架”现象，在解决了某些“老问题”的同时，又萌生不少新问题和新矛盾，如机动车限行、房产限购等。在依宪执政和依法行政的背景下，防止行政权力滥用首先应按照新修订的《中华人民共和国立法法》的要求，引入人大审查程序和监督前置机制，即通过将人大监督权力提前，嵌入立法审查程序，在一定程度上延迟行政决策的冲动，从源头上屏蔽政府行政侵权和行政违法行为，使地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范(参见图2)。

图2 地方人大监督前置机制示意

我国《宪法》中有明确规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。这里的“负责”，所强调的是政治责任上的责任，然而对这种责任问责程序启动复杂、周期长、反应迟缓。目前各级人民代表大会及其常务委员会还主要通过对违纪、违法官员予以“罢免”和“撤职”来行使问责权，调查权、质询权等常态化监督形式运用不足，难以对部分官员起到威慑作用。对此，要加强人大对同级政府公务员日常行政行为的监督，完善人大与党委纪检机关、组织人事部门权力监督上的分工合作，尝试在人大系统内部增设一个行政纠错问责委员会，专门对政府官员在执行法律和行政管理过程中表现出来的渎职、无能或贪污腐败等行为展开依法调查，其结果作为重要依据纳入官员职务任免与晋升的考评及审核体系，从而避免官员“带病提拔”、权力机关“虚位”和问责被动化。

(二)行政监察动态追踪机制

我国从古至今历代政权都高度重视行政监察制度。它封建社会已经系统化，且具有皇权依附和清官断案、善察等鲜明特点，但阶级局限性亦是显见的。进入社会主义时期，行政监察的基本职能是廉政监察和效能监察，前者以监督检查行政过程中的以权谋私为主，后者则以惩治检举行政行为中的不守职责为重点［20］。近年来各种严重的塌方式腐败、家族式腐败问题频发，暴露出腐败官员已经摸清传统上下级、同级之间固定化、程式化监察的套路，政府系统内部监督“短路”、灵活性缺失。第一，建立贯穿公务员职业生涯和人生全过程的终身问责机制。终身问责是指不仅在官员任职期间纠错问责，还要将这种行政权力监督延续至官员离(调)职，甚至退休之后。有些地方领导抱着逃避责任的心理和侥幸心理，为了在自己任期内出政绩，损害公众利益大拆大建，不惜以牺牲当地环境为代价，被老百姓形容成“决策拍脑袋，执行拍胸脯，走人了就拍屁股”。通过终身问责，让领导干部意识到不论时间和空间如何变化，不论是现职还是已退居二线，他都要对重大错误决策付出代价，从而促使其在决策时更加谨慎、守规矩，不至于乱作为。第二，建立“自下而上”逆向责任倒查机制，杜绝一旦发生事故就迅速问责下级干部的“火线问责”、“临时问责”现象。应当变革传统自上而下的监督流程，实行自下而上的责任倒查，即在客观公正地划定行政责任范围的前提下，视行政错误造成损害的情形，在下级承担责任的同时，向上追究行政负责人或分管领导人的相应责任。这有利于增强上级行政机关的责任感和监督意识，明确界定上下级之间的权责利关系，让行政纠错更具有针对性，保证不乱问责，责不问错。第三，建立跨越层级部门界限的巡视纠察机制。坚持不固定性、问题导向性、隐蔽性等原则，抽调不同部门单位的不同人员组成巡视组，从群众反映的突出问题入手，开展明察暗访，及时纠正和惩处日常行政活动中的违规违法行为。要在各级政府机构内设立巡视纠察办公室，明确职责任务，推行责任制和轮换制，防止巡视组成员“寻租”和形式主义，确保巡视工作长期有效。

(三)司法独立公正判案机制

行政诉讼作为救济公民合法权利的合法渠道，在我国司法实践中面临立案难、审理难、执行难问题。有资料表明，“民告官”案件占全国各级法院受理案件总量的比例不超过2%，已立案的行政诉讼案件中仅27%得到实体裁判，相对人胜诉的不足10%。一些行政机关干预基层法院审案判案，造成法院不愿意受理行政诉讼案件;有的行政机关拒不履行法院判决，使得当事人“信访不信法”，放弃司法途径而转向上访。传统行政诉讼受案范围改革无外乎缩小和扩大两种:缩小是考虑到行政行为的专业性和复杂性需要保护其效率的优先性，扩大则是鉴于现代国家行政权相对于立法、司法有膨胀之势。我国行政诉讼受案范围应当“有限扩展”，建立行政诉讼弹性化受理机制，以维护司法公平正义［21］。首先，结合《行政诉讼法》修订，要对政府具体行政行为的“权力清单”予以清晰地列举，纳入受案范围。随着各项改革的全面深化，一些社会组织承接了一部分原由政府部门办理的事项，社会组织今后可能还将承担更多的公共管理和服务职能，其行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，下一步也要纳入行政诉讼的救济范围。其次，要进一步完善领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度和相关配套措施，尤其是领导干部过问具体案件靠什么来证明、口头指示如何处理、哪些情况应该记录、如何通报违规行为、由谁来追究干预司法的责任等等，通过规范化、明晰化的制度来构筑防止权力干预司法的“防火墙”。最后，打破司法“行政化”趋向，从财政经费拨款、办案物资设备配置、人事任免及职务晋升等方面加强对地方法院的纵向垂直领导，形成地方法院人、财、物省级统管体制，实行“吃饭”不求地方、“考核”不在地方、“晋升”不靠地方，筑牢“条”与“块”之间的“绝缘带”，为司法独立秉公办案提供可靠保障和有效屏障。此外，还要变纠错问责过程中幕后权力操作为透明化执行，尽快建立被问责官员申诉与救济机制，依法保护被问责官员的抗辩申诉权利。

(四)行政争议定期公开机制

公开本身就是一种对腐败的制约，政府权力运行情况应经常拿出来晒晒太阳，有利于防腐和消毒，也可以防患于未然。依据国务院颁布的《政府信息公开条例》，政府具有向公众公开政务信息的义务，拒绝履行的应追究相关责任。行政争议的公开是政府信息公开内容的重中之重，行政争议案件如果不能及时公之于众，就容易被相关利益主体隐形的“人情关系”或其他潜规则影响。一些行政机关对申请人提出的政府信息公开申请不能及时答复，还有的故意提高申请信息公开的门槛，这些都与倡导阳光行政和透明政府的理念相悖。一是法院要通过依法受理和审理政府信息公开行政案件，如定期发布行政争议案例指导、案情要报等，在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息权利的同时，进一步促进行政机关依法公开政府信息，引导群众依法理性维权。二是加强网络问政、电视问政等政府信息公开的长效机制建设，发挥现代媒体作为“第三权力部门”的监督功能。生机勃勃的网络问政，在公民高度行使知情权、参与权、监督权的背后，因其自身发展不成熟，潜藏着诸如网民无序参与、政府及官员应对失当、部分地方问政平台“形同虚设”的危机［22］。鉴于此，要集中清理政府“僵尸网站”，科学设定问政周期、信息反馈时限，建立问政后落实整改的兑现机制。三是建立重大决策党政责任公开和问责官员复出公示制度。针对多头领导和党政不分的痼疾，要在各级政府重大决策和规范性文件出台的之前，明确党委、行政以及相关部门的责任，予以登记备案并向社会公开。行政纠错不能走过场，责任追究也同样不可作秀、搞私下妥协和交易。针对问责官员复出随意的问题，当前迫切需要逐步提升行政问责法律政策体系的效力位阶，通过立法来规范官员复出的条件、程序及监督方式，尤其是要将复出公示作为官员重新任用的必要考察环节，并向社会公众解释说明情况。

［注 释］

①“利维坦”原意为人们厌恶却又时刻也离不开的一种特殊的巨兽。霍布斯以此喻指一个强势国家，其中统治者的权力不受契约限制，有可能侵犯公民合法权益，导致政府失败。参见［英］霍布斯.利维坦［M］.黎思复，译.北京:商务印书馆，1985:130-135.

②政府拟人化是指将政府人格化，赋予政府人性色彩。西方国家对政府的定位历经自由资本主义的“守夜人”、市场经济的调控者，甚至是干预者。现代民主国家将政府与市场、社会之间的关系通过人格化的方式界定，为设计并重构政府行政职能边界提供了理论支撑。

［1］［德］马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)［M］.北京:商务印书馆，1997:64.

［2］Barbara.S.Romek.Enhancing Accountabilities.Handbook of Public Administration.(Second Edition)［Z］.Sanfancisco:Jossey.Bass Inc.1996:115-125.

［3］［美］特里·L.库伯.行政伦理学:实现行政责任的途径［M］.张秀琴，译.北京:中国人民大学出版社，2003:50-76.

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