大力推进简政放权 有效激发社会活力——访河南省安阳市委常委、常务副市长，市行政审批制度改革领导小组组长王新伟

本刊记者 樊祥胜

去年以来，河南省安阳市以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，紧紧围绕政府机构改革和职能转变，继续坚持简政放权，不断深化行政审批制度改革，取得了明显成效。如何抓住有利时机，打通“最后一公里”，进一步激发全社会的发展活力和内生动力，实现改革红利释放最大化?近日，本刊记者就这一问题，专访了河南省安阳市委常委、常务副市长，市行政审批制度改革领导小组组长王新伟。

安阳市委常委、常务副市长王新伟

《行政科学论坛》:请您介绍一下安阳行政审批制度改革的主要进展和成效，当前还存在哪些问题。

王新伟:近年来，安阳市按照国务院、省政府的安排部署，不断将行政审批制度改革引向深入，对审批事项和日常管理中具有审批性质的事项进行了规范和清理。经过各方面共同努力，简政放权、政府职能转变工作取得了阶段性成果。

一是行政审批项目清理规范有效。在推进行政审批制度改革中，改变以往部门提出精简意见、市审改办审定的做法，由市审改办先行提出取消下放意见，然后和各部门进行沟通。主要分为三步:第一步，市审改办按照服务发展、实事求是的原则，先对各单位保留项目3 年以来办理情况进行摸底，并与外地市逐项比对，与制定的清理行政审批项目“六条刚性标准”逐一对照，按政策法律依据逐项鉴别，形成拟取消、下放和保留的审批事项初步意见;第二步，组织专家学者进行集中论证;第三步，征求有关部门对论证结果的意见建议。通过工作方式方法的创新，不仅增加了“减”的数量，也提高了放的“含金量”。经过两次行政审批制度改革，行政审批事项从283 项精简至96 项，实现了精简彻底、“瘦身”到位的目标。针对市级政府存在不少以“红头文件”设定的管理事项，包括登记、备案、审定、年检、认证、监制、检查、鉴定等，在全市展开了对具有审批性质管理事项的清理，取消下放和调整92 项，其中取消60 项，下放19 项，调整为并联审批13 项，堵住了“偏门”，消除了行政审批灰色地带。总的来看，通过多轮清理，审批事项过多过滥的现象得到了明显改变，行政审批的范围大为缩小，市场调节作用进一步加强。

二是宏观管理和市场监管水平持续提升。行政审批制度改革减少了政府对微观事务的管理，激发了市场活力。尤其是改革工商登记制度，放宽市场准入，促进了营商环境不断优化。2014 年年初，我们积极推进工商注册制度便利化，认真清理工商登记前置审批事项，取消注册资本实缴制改为认缴制，取消年检验照改为年报公示制度，放宽了经营范围和经营场所登记条件，简化了市场主体住所(经营场所)登记手续。推行了电子营业执照和全程电子化登记管理，市场主体可凭与纸质营业执照具有同等法律效力的电子营业执照直接从事经营活动。对重点企业开辟了“绿色通道”，对招商引资企业提前介入，对重点建设项目超前服务、跟踪服务。通过工商登记制度改革，全市私营企业注册登记数大幅增长，社会投资和创业热情空前高涨，就业岗位持续增加。截至2014 年12 月底，全市新登记市场主体数2.5 万余户，同比增长119.45%;注册资金236.01亿元，同比增长133.18%。平均每个工作日新增设市场主体119 户。

三是行政效能和服务水平明显提升。我们对确定保留的行政审批事项，及时制定和公布《安阳市政府各部门现行行政审批项目目录》，对行政审批事项实行目录化管理和动态调整，目录之外一律不得实施审批，从制度上堵住随意实施审批的漏洞。积极开展行政审批标准化建设，规范审批行为。对所有行政审批项目，统一制定科学规范的流程，最大限度压缩审批时限，提高行政效率。各部门对受理窗口授权到位，凡是符合条件的，均由窗口负责人审核把关直接签发，当场办结。需要跨部门审批的，取消中间环节，由终审部门向相关部门征求意见，防止推诿扯皮。不断加大公开力度，所有审批事项的设定依据、受理部门、提交材料、收费项目等，都向社会公布，实行审批过程全公开。建立健全了行政审批配套管理制度，强化事中事后监管，严格权力监管。先后推行首问负责、限时办结、预约服务、一次性告知、责任追究、效能评估等制度，印发了《进一步清理行政审批项目暨实施行政审批标准化建设方案的通知》，出台了《进一步加强全市服务大厅管理提高服务质量的意见》。定期进行专项检查，建立投诉办理清单机制，对投诉事项做到了事事有回音、件件有落实。

我市转变政府职能、深化行政审批制度改革为市场松了绑，为企业添了力，有力地促进了全市经济社会平稳较快发展。但是，政府职能越位、缺位、不到位的问题依然突出。一是部门职能界定仍然存在不科学现象，管理缺乏创新和活力，现行行政管理体制仍存在职责交叉、职能分散、上下层级结构和职能趋同等问题，在下放过程中部门间不协调、不同步。二是个别保留的审批事项审批环节多、耗时长、效率低，审批程序不科学、不公开、不透明，行政裁量权过于宽泛，审批标准不一，存在随意批条、盖章等现象。三是取消和下放审批项目后，事中事后监管不及时，审批与监管脱节，有的行业甚至出现监管真空，一些部门和地方过于依赖行政手段，对法律、市场和技术手段运用不够，“重审批，轻监管”、“严准入、松管理”的问题尚未根本改变。四是行业协会商会等中介组织的作用发挥不够，部分行业协会商会行政化、垄断化色彩严重，在组织形式、运行方式、经费保障和社会公信力等方面不能有效承接政府转移的职能。

《行政科学论坛》:在今后简政放权过程中，需要注意避免哪些倾向性问题?采取哪些措施来保证改革“含金量”?

王新伟:在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。深化行政审批制度改革就是要实现政府角色的回归。通过这些年的努力，我市行政审批制度改革虽然取得重要进展和明显成效，但是在今后工作中，还要力避一些倾向性问题的出现。一是要警惕“权力变相收回”，比如把审批改成备案、登记、年检等。二是要防止片面追求压减数量，简单地把数量和比例作为衡量改革成功与否的标准。三是要防止社会组织变成“二政府”，不但没有减少审批环节反而增加了收费，尤其要防止部分社会组织与政府主管部门之间的“猫腻”联系。

安阳市委、市政府明确要求聚焦投资创业创新就业的经济社会发展领域，取消“含金量”高、能够激发市场活力的一些行政审批事项，更多地释放改革红利，切实做到“四个一律”:没有法律法规依据和党中央、国务院文件规定的，一律不得开展;与政府职能无关、对推动工作没有实际意义的，一律不得进行;已取消的，一律不得变相保留或恢复;已转交行业协会等社会组织承担的，一律不得使用财政资金和向企业或社会摊派费用。

《行政科学论坛》:深化投资体制改革，确立企业的投资主体地位，中央和省委、省政府都有明确要求，社会也非常期盼。安阳在减少和下放投资审批事项、缩减企业投资的核准范围等方面做了哪些工作?下一步有什么打算?

王新伟:在中国经济进入新常态的情况下，“政府之手”不可或缺，但“政府之手”又不可太长。如何通过简政放权激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，成为新一轮政府职能转变的核心要务。我市按照“谁投资、谁决策;谁受益、谁承担风险”的原则，不断深化投资体制改革，确立了企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全，涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策。最大限度缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。对不需要全市统筹安排或总量控制，以及限额较低的市级投资审批事项，在按行政审批制度改革的原则减少审批后，一律下放县(市、区)政府审批。对市级采用补助、贴息等方式扶持县(市、区)点多、面广、量大、单项资金少的项目，市政府部门只确定投资方向、原则和标准，具体由县(市、区)政府组织实施。去年以来，我市对银行贷款承诺、融资意向书、资金信用证明等18 项企业投资项目的前置条件全部取消。

下一步，我市将按照“法无授权不可为”的原则，除法律、行政法规明确规定作为项目核准前置条件以外的，政府投资主管部门不得将其他事项作为项目核准的前置条件。进一步减少和下放生产经营活动审批事项。按照市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决的事项不设立审批的原则，最大限度减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度减少对各类机构及其活动的认定等非行政许可审批。依法需要实施的生产经营活动审批，凡法律法规和政府规章没有明确规定必须由市级审批，凡直接面向基层和群众、量大面广或由县(市、区)政府实施更方便有效的，一律下放县(市、区)审批。同时，对相关制度规定、通知及办事指南等将属于企业经营自主权事项规定为项目核准前置条件的，及时进行清理，真正为企业“解套松绑”，激发发展活力。

《行政科学论坛》:安阳的“市民之家”是推行行政审批标准化、规范化的有益探索，请你谈谈安阳在创新行政审批服务模式方面的主要做法和成效。

王新伟:我市紧紧围绕服务民生，对保留下来的审批事项，积极探索创新审批服务方式，提高审批效率，打通“最后一公里”。

一是创新行政审批“五个一”模式。为切实解决在行政审批中群众反映突出的办理审批事项需要便民中心和单位两头跑、“多头批”、“体外循环”等问题，我们在不增加人员编制、不增加领导职数、不增加内设机构的前提下，对全市21 个部门行政审批职能及内设科室进行了调整，统一设置了审批服务科，探索建立“一个领导分管、一个科室承办、一个窗口对外、一枚印章签批、一站式办结”的“五个一”审批服务新机制。原承担审批服务职能的业务科室，将工作重心调整到加强业务服务和后续监管上来，推进了行政审批服务的前延后伸。“五个一”模式的建立，有效地避免了层层设卡、“公文旅行”，审批效率和质量得到了有效提升。

二是探索重点领域并联审批机制。针对建设工程项目审批程序繁琐、流程长、时间久等问题，市审改办组织涉及建设工程项目审批的27 家市直单位，制定了建设工程项目并联审批流程图，整合了19 个部门的41 项审批事项，政府投资项目从立项到施工许可压缩至30 个工作日，企业投资项目压缩至24个工作日，竣工验收均为7 个工作日，大大提高了工作效率。

三是打造便民服务平台。2014 年10 月，安阳市6.6 万平方米的“市民之家”建成并投入使用，设置前台窗口220 个，建立行政审批服务、公共资源交易、便民服务、政民互动、效能监察、城市综合展示等6 大平台，进驻416 项审批服务事项，涉及35 个部门。投入使用至今，共受理各类行政审批服务事项25 万余件，限期办结率100%。目前，安阳“市民之家”已经成为我们践行群众路线、转变工作作风的新平台，成为全市人民办理综合性服务的新场所，成为安阳对外开放、招商引资的新窗口。

《行政科学论坛》:在今年的《政府工作报告》中，李克强总理特别引用了一个潮语“有权不能任性”。简政放权是深化改革的需要，也是适应新常态、创新驱动的基础保障。您认为进一步推进行政审批制度改革的重点任务是什么。

王新伟:从前期的工作实践来看，既要充分肯定改革已取得的成效，同时也不能过于乐观，更不能停滞不前，持续深化改革的任务仍然较重。下一步，要按照党的十八届四中全会提出的建设社会主义法治国家，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化的要求，明确依法推进地方行政审批制度改革方向，充分认识改革的复杂性、艰巨性，坚持问题导向，加快转变政府职能，坚持放管结合，以管促放。对一些市场主体期盼度高、制约经济社会发展问题突出的重点难点事项，集中深入研究论证，打好攻坚战。

一是转变观念，以服务型政府建设破除阻碍经济发展的体制性障碍和弊端。要按照国务院和省政府要求，厘清市场作用与政府职能的边界，立足安阳实际，深化行政审批制度改革，进一步加大简政放权力度，坚决破除阻碍经济发展的体制性障碍。要坚定改革信念，坚持向改革要动力，以改革促发展。要彻底转变传统观念，积极倡导服务型行政理念，加强市场监管，着力创新管理方式，将政府管理更多地转为事后监管和公共服务，不断提升政府治理能力和水平。切实提高行政审批权承接能力，确保承接工作平稳进行。健全行政审批服务体系，认真总结安阳“市民之家”在优化程序、简化手续、公开透明、提高效率等方面的经验，积极推行服务质量公开承诺，适时推广行政审批服务大厅、网上审批、并联审批的成功经验。

二是统筹协调，创新和完善协同行政审批制度改革工作机制和方式方法。行政审批制度改革是一项系统性工程，涉及领域较广，涵盖内容丰富，需要与其他改革整体联动。要加强政府部门之间的统筹协调，防止改革措施部门化、碎片化，避免因改革措施不衔接甚至有矛盾，给市场主体和公众造成新的负担。行政审批事项的清理和规范，要与地方性法规清理结合起来，严格控制新增行政许可，防止边减边增。加快事业单位改革和社会组织管理改革，重点推进行业协会商会等社会组织同行政机关脱钩，积极探索一业多会，着力去除行政化，培育社会组织健康发展，创造“宽进严管”的社会环境，全面提升依法自律水平和服务社会能力。深化政府机构改革，理清部门职能职责，精确划定审批范围，合理配置行政资源，推进政府向社会组织转移职能。深化行政体制改革，进一步理顺市、县(市、区)不同管理层级之间的权责关系，合理划分权力。清理工商登记前置审批，把大多数的前置审批改为后置审批，并编制目录向社会公布。清理规范行政审批前置中介服务，减少前置中介环节和收费，确需保留的，严格规定服务标准和时限。改进证照管理，着力在取消、整合方面下功夫，提高服务水平和效率，真正让企业、让群众感到负担减轻、办事方便。

三是完善机制，针对薄弱环节积极探索加强事中事后监管的新途径、新办法。首先，要建立健全社会参与机制。改革方案的执行、审批行为的实施，引导社会各方面通过相应的渠道开展监督。政府取消哪些事项、下放哪些事项、保留哪些事项，下放的事项由谁承接、保留的事项由哪些政府部门负责，需要通过适当形式组织相关群体代表和专家进行讨论和评估。其次，不断完善综合考核评价机制。把各部门推进行政审批制度改革情况纳入相关考核范围，积极鼓励和推动各部门在告知性备案、制定行业从业标准、完善信用管理体系、加大行政问责等方面进行试点探索。建立健全新设行政审批项目审核论证机制，行政机关设定任何审批事项都要于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证。最后，建立健全常态化监督检查机制。在继续取消或下放审批权限的同时，建立起一套完整有效的监督机制，加强对审批权力的制约，最大限度减少审批的随意性和自由裁量权。凡涉及人民群众切身利益和生命财产安全的事项，要坚持谁审批、谁主管、谁负责，权责一致，违规问责。要加强市场监管，建立健全横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制，着力建立和维护诚信经营。坚决杜绝多层执法、多头执法、以罚代管等问题，加大对假冒伪劣、欺行霸市、坑蒙拐骗、侵犯知识产权，特别是对食品安全、治安安全、校车安全和午托、学前教育等领域违法违规行为的查处力度。

四是依法行政，坚持用法治思维和法治方式推进行政审批制度改革。要树立法治理念，加快建立健全决策、执行、监督相对分离、相互制约的行政运行机制，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。发挥法治对政府职能转变的引领、规范、促进作用，着力规范投资、生产经营等重点领域的审批行为，完善行政执法程序，细化执法裁量标准，加强行政执法监督和规范性文件备案审查等方面的制度建设。在完善审批目录清单的基础上，逐步向权力清单、责任清单和负面清单管理模式迈进，使政府真正做到“法无授权不可为，法有规定必须为”，使公民、法人和其他组织真正实现“法无禁止即可为”。

《行政科学论坛》:今年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进地方各级政府工作部门权力清单的指导意见》，要求地方省、市县级政府部门限期公布相关权力清单。今年是在省一级公布，明年推向市县一级。安阳作为全省行政审批制度改革的“先行者”，对这项工作有什么思考和打算?

王新伟:去年以来，我市重点对市直各部门及其所属事业单位设立的行政职权进行了全面摸底和核实，初步整理出行政职权4730 项，为权力清单制定工作奠定了基础。最近，省编办确定我市为全省推行权力清单和责任清单制度工作试点，对我市进一步深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。在推进权力清单和责任清单工作中，我市按照“试点先行，逐步推开”的工作思路，分“清权、减权、制权、晒权”等主要步骤进行。目前，通过积极学习借鉴外地的经验做法，结合安阳实际，我们确定了安阳县、龙安区和市卫计委、食药监局为全市试点单位，先行完成权力清单公布，形成经验模板后在全市推开。