政府职能转变的价值取向析论——基于国家治理视角

赵军锋，范瑞光

(1.苏州大学 政治与公共管理学院，苏州 215123;2.黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨 150080)

一、立论

我国现代化的“后发性”以及传统和现代的“叠加性”给当下的政府与社会治理带来了一系列的挑战，主要包括社会风险的挑战、多元化社会的挑战、虚拟社会的挑战和流动人口的挑战。传统的“一元化”“效率取向”的政府管理模式忽视对于公平正义的追求，在政府层面表现为权力的高度统一，在经济层面表现为“GDP”至上，在社会层面则表现为公共物品和公共服务的低效甚至失效，这已经不能完全适应现代社会快速的、多元的变革需求。为有效应对这一困局，中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］3，国家治理的核心是实现政府、社会、市场三者之间的合作，前提是通过重构政府职能实现有效的政府治理。在“经济新常态”的背景下，如何有效转变“效率取向”的政府管理模式成为实现政府有效治理的必然选择。

政府职能的转变不是短时的行为，而是一个持续性的长期复杂过程。改革开放三十多年来，我国的政府职能的重心不断位移，由“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”，再到“和谐社会、科学发展”以及“中国梦”，政府职能重心位移绘就了一幅清晰的路线图，即政府职能重心由“政治职能”向“经济职能”再向“社会职能”以及“全面职能”的不断位移。虽然有些学者认为“我国30 年的政府机构改革与政府职能转变没有形成自成一体的改革理论，也没有完备的理论支持，没有理论的前瞻性指导，没有超前的制度设计与制度安排”［2］，但是我国通过“渐进改革”和“增量发展”模式却在实践“摸索”中不断明晰了政府职能转变的基本规律，即政府职能的转变必须适应经济社会发展的需要。在国家治理现代化的背景下，政府职能转变的关键是厘清政府、社会与市场之间的权责边界，理顺政府与社会、市场的关系，推动三者有效合作，实现由“效率取向”的政府管理模式向“公平取向”的政府治理模式转变。“公平取向”的政府治理模式在政治层面表现为“限权力、扩权利”，在经济层面表现为共享发展成果，在社会层面表现为多元主体的协同合作。

二、国家治理现代化与政府职能转变的内在关联

根据政府职能重心的不同，简单梳理国家治理现代化与政府职能转变的内在关联，科学地进行政府职能转变的顶层设计和制度建构，发挥价值取向的引领与导向作用，对推进国家治理现代化具有决定性的影响。

(一)国家治理现代化的简单梳理

治理一词最早来源于世界银行首创的“治理危机”一词，俞可平教授最早把治理理论引入中国学术界。自治理一词引入中国，不同学科的学者就从不同的视角对其解读。在政治学视域下，学者一般认为治理涉及国家、市场、社会等多元的协同，是一个较为复杂的概念，同时认为国家治理与治理在内涵外延等方面存在较大的差异，国家治理并不是简单等同于国家层面的治理。何增科认为国家治理即“国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理”［3］，国家治理体现在对政府职能权限的设定、对政府间关系的合理界定和对政府、市场与社会关系的重构的过程中。“一个现代化的国家治理体系，本质上讲是一个政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、错位和越位的科学管理体系”［4］。国家治理现代化是政治现代化的一种体现，是一种复杂、长期和不可逆的过程。现代化实质是一种通向现代性的过程，现代化相对于现代性体现了变化和调适性，具体到国家治理的现代化，则体现为与国家经济社会发展相适应的国家治理体系和治理能力的不断变化。

对国家治理的强调体现了国家由统治向管理再向治理的转变，体现了我党治国理政方式和能力的创新，它指导着国家治理现代化的未来方向。“国家治理体系的目标体系由三大目标组成，即可持续发展、生活质量的普遍提高和可持续的稳定”［5］。政府职能转变也必须为这三大目标服务。只有这样，政府职能的转变才能推动我国国家治理的现代化并最终实现国家和民族的现代化。与西方国家治理“强调弱化政治权力，甚至去除政治权威，企望实现政府与社会多元共治、社会的多元自我治理”［6］不同，中国特色社会主义语境下的国家治理并不是简单的政府放权和去政治权威化，而是在保证党的权威的基础上实现多中心、多主体、社会参与的治理。需要强调的是，我国的国家治理是在中国特色社会主义制度下为实现深化改革总目标而进行的治理，其“总体格局是中国共产党作为领导核心总领全局，统筹各方，其实际运行是一个领导核心、多方参与、各司其职”［7］。

(二)政府职能转变的简单解析

在一般意义上，政府职能是指政府所承担的职责和功能的总称，它并不是一成不变的，而是随着经济、政治、社会和文化情况的不断变化而不断改变的。政府职能的固守不变或不能进行有效调适将使政府作用无法有效发挥以及行政效率不断降低，并最终导致政府职能无法适应经济社会的发展要求，使得政府的合法性遭到质疑，公信力遭到破坏，并会导致政府坠入“塔西佗陷阱”①，最终使政府自身遭受巨大的损失。为了有效避免政府自身的各种不利因素，实现对国家社会的有效治理，政府必须能够及时地根据经济社会的变化不断调整和优化自身职能，这也是体现政府生命力的一个重要方面。我国现在处于全面建成小康社会的关键时期，政府职能转变以很好地适应经济社会发展变得尤为重要，我们应该适时地进行行政体制改革，并不断转变行政管理方式，提高政府的公信力、透明性和责任心，塑造为人民服务的政府形象。

合理有效的政府职能设定是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方式和手段。需要注意的是，我国语境下的政府职能转变并不是简单地把政府的权力向市场和社会转移，而是实现在党的领导下的政府、市场与社会的协同治理，并不是简单的政府管理权限的调整，而是实现政府管理权限、管理结构和管理方式的全面协调的变革。政府职能的转变主要涉及政府、社会和市场的关系定位，需要我们对以前“认为是合理的政府、市场和社会的关系进行重新审视”［8］，重新塑造三者之间的良性互动关系。传统的“全能型”政府过多地强调政府的一元领导，忽视了市场和社会的调节作用，市场和社会发展受限，“缺位”严重，政府却严重“越位”;同时，由于全能政府的存在对市场和社会权力的侵蚀，政府失灵现象明显，国家的治理出现政府职能缺位和越位同时存在的复杂情况。政府由“一元管理”向“多元治理”转变，这也对政府职能重构提出了新的要求。要加快政府权力清单制度和负面清单制度建设，使政府的职能权力主要限定在宏观经济调控、市场监管、社会管理和公共服务等领域。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立现代化的社会主义市场体系，提高资源配置的效率和公平性，更好地发挥政府的作用。要创新社会治理，“增强社会发展活力，提高社会治理水平”［1］49，不断创新改进社会治理方式，加快政社分开，推进社会组织快速发展，增加社会组织活力，提高社会组织的组织能力和社会治理能力，使社会组织逐步承担起那些适合由社会组织提供的服务或事项。只有实现了政府、市场和社会三者的有效协同，才能实现政府职能的合理转变。

(三)国家治理现代化与政府职能转变的内在关联

国家治理现代化的主要方面是治理能力的现代化，而国家治理能力又与国家治理体系紧密相关。只有国家治理的权力被合理地分配给政府、市场和社会等多个主体，国家治理结构才能实现符合中国特色社会主义经济体制的调整。国家治理的方式要实现由过去的单项、单维度管理向多维度、互动协同治理的转变，逐渐实现国家治理体系的现代化，推动国家治理能力的现代化，并最终实现国家治理的现代化，从而实现国家现代化的终极目标。而实现国家治理体系现代化的必由之路则是实现政府职能的转变，从而逐步实现全能政府向“有限政府”、“法治政府”、“透明政府”、“责任政府”的转变，最终实现国家治理现代化的目标。

国家治理现代化和政府职能转变的内在联系主要体现在以下两点。首先，政府职能是国家治理技术，政府职能本身附着于国家治理之中。国家治理的现代化必然要求治理技术的现代化。因此，政府必须适时地进行适合经济社会发展的职能转变和创新，这也是国家治理现代化的内在要求。从另一角度讲，国家治理现代化与政府职能转变是相辅相成的。国家治理现代化的发展推动政府职能的不断转变以顺应国家现代化和经济社会的发展要求;政府职能作为国家治理现代化治理技术层面的内容，其本身的职能转变也会推动国家治理现代化的发展。其次，国家治理现代化和政府职能转变之间存在着明显的目标—手段关系。在国家治理体系中，国家治理现代化是目标，而政府职能转变是实现这一目标的手段之一，目标的实现需要作为手段的政府职能转变的合理推进;同时，政府职能转变这一手段也必须依据国家治理现代化这一目标的变化做出不断的调整，即政府职能转变也必须考虑到国家治理现代化这一目标和前提。如若政府职能的转变不能在国家治理情境下推进，那么政府职能的转变很可能陷入职能转变的误区从而得不到合理有效的转变，作为实现国家治理现代化的手段的政府职能转变也无法实现其应有的目标。

三、国家治理现代化中政府职能转变的价值取向

政府职能的转变是一个复杂的、长期的渐进性过程。成功的政府职能的转变不是一蹴而就和任意而为的，其需要较为完善的顶层设计和价值取向定位。政府职能转变的价值取向直接决定了政府职能最终转变成为什么状态，也直接决定了政府职能转变能否成功地适应经济社会的需要并促进经济社会的发展。

(一)政府职能转变的价值选择是实现由“效率”到“公平”的转换

效率与公平一直是一个备受争议的话题，不同的行为主体在不同的环境下对效率和公平会做出不同的价值选择。效率和公平是不同的价值取向，拥有不同价值取向的人普遍认为效率和公平是一对二元对立的概念，在政府管理中很难做到效率与公平二者的统一。传统工业社会下的政府管理多为效率优先的价值选择，这也符合当时追求增加社会财富的普遍心理。我国的政府的管理也经历了“效率优先”，“效率优先、兼顾公平”等不同发展阶段。基于“效率优先”或“效率优先，兼顾公平”理念指导下的政府管理虽然促进了整个经济社会的飞速发展，但也出现了贫富两极分化、社会矛盾凸显等管理负效应。我国在国家治理现代化情景下进行的政府职能转变是基于当前经济社会的现状对政府、市场和社会职能的及时调整。《决定》指出，全面深化改革就是“让发展成果更多更公平惠及全体人民”［1］3，因此，政府职能转变必须实现由“效率”到“公平”的转换，使政府治理不仅仅能够有效而且应该公平地服务于人民，优化政府效率，强化政府责任，强调政府的服务导向以及对社会公平的关注。

(二)政府职能转变的目标导向是公共利益至上

政府是代表全体人民的国家意志的体现者，是人民意志的执行者。依据社会契约论的论述，国家权力来源于全体公民为了实现全体成员利益的最大化而做出的权力让渡。从权力的来源看，政府权力直接来源于国家法律的授予，而最终来源于公民的权力让渡。政府权力的来源决定了其必须对公民负责，突出其公共的性质，因此，维护和实现公共利益也成为国家和政府产生和得以长期存在的重要原因之一，公共利益至上是政府一切行为的最高准则。作为行政管理主体的政府，在执行作为全体人民意志体现的国家法律时必须坚持公共利益至上的原则。政府作为实现国家治理的重要主体之一，必须保证其手中的公共权力真正地为全体人民服务，为实现和维护公共利益服务，为实现国家治理现代化服务，“防止公共权力在普遍物的形式下成为某个特殊阶层的统治工具，保护和追逐少数人的特殊利益”［9］。

政府职能的转变主要涉及政府公权力的配置和转移。社会经济的快速发展，对政府权力的配置和转移提出了不同的要求。为实现政府职能与保护经济社会同步，政府权力也需要做出改变。由于政府公共权力的特殊属性，在进行政府职能转变时必须坚持公共利益至上的原则。改革开放后，由于经济社会的要求，我国政府进行了多次政府职能的转变，但这些职能的转变大多数是在按照经济效率至上原则或者是“效率优先，兼顾公平”的原则来进行的。由于长期以来对公平和公共利益的关注度不够，现实中出现了公私利益混淆，私人利益侵占公共利益和利益寻租等现象。我国政府在国家治理现代化下进行的政府职能转变，既是国家现代化的要求，也是对社会上因过度追求经济效率所导致问题的一种回应。政府职能转变坚持公共利益至上的原则是对实现我国政府由管理型政府向服务型政府转变的基本要求。

(三)政府职能转变的指导原则是有进有退、合理适中

有效的政府治理必须合理界定政府职能，实现政府职能有效合理的转变，因此，逐步转变政府职能是实现改革总目标的应有之义。但政府职能的转变并不是简单地向市场和社会下放权力。“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”［1］3必须逐步完善中国特色社会主义市场经济体制并不断发挥社会主义市场经济体制的优势，而“有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”［1］16。《决定》也提出市场在资源配置中的有效作用离不开政府作用的合理有效的发挥，因此，政府职能转变不是简单的放权而是重新对政府职能权力结构的界定。

政府职能转变应该遵循有进有退、合理适中的指导原则，其要求政府职能转变应该分情况进行，原来政府越位的要收缩权力，原来政府缺位的要形成权力补位，以形成政府职能合理适中的职能设定。在政府权力过多干涉的资源等市场经济范畴内，政府应该逐渐下放和取消相关行政审批权，实现市场对资源配置的有效调节和对政府职能越位的有效纠正。但在保持宏观经济稳定、促进经济结构调整和产业优化升级等方面需要加强宏观调控，政府不仅不应该放权，反而应该逐步加强自己的宏观调控能力。在市场和社会的微观管理方面，政府应该实现自己的权力收缩;在战略、长期规划、市场监管和社会管理等方面，政府应该提升自己的掌控能力。在国家治理现代化情景下，我国的政府职能转变必须防止演变成简单地向市场、社会放权，应该坚持有进有退、合理适中的原则，实现政府、市场、社会的权限范围的重新界定，在政府原有的职能中，多余的应该放弃，缺乏的应该补足。

(四)政府职能转变的发展模式是合作治理

随着我国现代化和工业化的进程不断深入，更具复杂性与多变性的后工业化进程也在逐渐开启。与此相应的经济社会也都发生了许多重要的变化:网络化管理和全球治理的兴起、公民民主意识的觉醒、非政府组织数量的增多和作用的加大，“社会的多元化正在成为时代的新特征，由政府单一主体肩负社会治理职责的时代正渐行渐远”［10］。政府应该从传统工业社会下的管理行政向后工业社会的服务行政和合作行政转变，管理模式应该从传统社会下的政府单一主体管理向后工业社会的多元主体管理模式逐步转变，政府治理方式也应该由现在单向的管理向多主体、多维度的协同治理转变，注重发挥政府外的其他治理主体的作用。国家治理的现代化应该是在党的权威领导和多元主体协同参与下，“形成‘一元主导、多方参与、协同治理、交互作用’的基本格局和体系结构”［11］。而这基本格局的形成离不开多元主体治理能力的提升。

现阶段我国政府职能转变必须立足于政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系改变上，立足于实现政府、市场和社会的协同治理之上。要实现政府、市场、社会和公民权利的重新定位，明确政府应该转移给市场、社会的职能的属性，建立起权力清单体系和负面清单制度，把政府原来占有市场、公民和社会的权力归还给相关各方，把政府、市场和社会缺位的各个方面逐渐补全。要减少政府在职能方面的缺位和越位，增加市场在国家治理中所起的作用，在有效避免市场失灵的基础上不断实现市场对国家治理的有效参与。要增强在国家治理过程中各社会组织和社会公民的作用，逐步培养出能有效参与国家治理的合格的现代化社会组织和公民。最终，通过政府职能的不断转变，形成政府、市场、社会参与国家治理的新格局，形成多元主体、协同治理的现代国家治理模式。

四、简短的结论

国家治理现代化下的政府职能转变是对我国为有效适应经济社会发展所作出的积极回应，也是实现我国国家治理现代化和完善中国特色社会主义制度的有效手段。“我国政府职能根本转变的目的，是在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略框架中，重构政府、企业、社会组织科学合理的管理职能体系”［12］。国家治理现代化在对政府职能转变提出挑战的同时也向政府职能转变提供了新的动力。在国家治理现代化的要求下，总结我国改革开放以来政府职能转变的经验和教训，通过对我国政府职能转变的支持理论的研究，来推动我国政府职能朝向有利于国家治理现代化的方向转变。在国家治理现代化背景下，实现政府职能转变根本的价值选择是推动由“效率”向“公平”的转换，坚持公共利益至上的目标导向，根据有进有退、合理适中的原则以兼顾政府和社会之间的效率与公平的价值为取向，逐步建构适应我国国家 治理现代化的政府—社会—市场的合作治理模式。

［注 释］

①塔西佗陷阱是指当一个部门失去公信力时，无论它说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社，2013.

［2］何颖.我国政府职能转变问题的反思［J］.行政论坛，2010(4):35-38.

［3］何增科.怎么理解国家治理及其现代化［J］.时事报告，2014(1):11-15.

［4］竹立家.着力推进国家治理现代化［J］.中国党政干部论坛，2013(12):9-11.

［5］燕继荣，何增科.关于国家治理能力的对话［J］.科学社会主义，2014(1):4-7.

［6］王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析［J］.社会学评论，2014(6):12-20.

［7］王浦劬.理解国家治理需防止两种倾向［J］.国家治理，2014(10):19-21.

［8］胡宁生.国家治理现代化:政府、市场和社会新型协同互动［J］.南京社会科学，2014(1):80-86，106.

［9］张成福，李丹婷.公共利益与公共治理［J］.中国人民大学学报，2012(2):95-103.

［10］张康之.论主体多元化条件下的社会治理［J］.中国人民大学学报，2014(2):2-13.

［11］王浦劬.论政府职能的若干理论问题［J］.国家行政学院学报，2015(1):31-39.

［12］石亚军.当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题［J］.中国行政管理，2015(6):8-20.