新型城镇化中河南省农村宅基地管理对策研究

王娟娟

（河南师范大学 新联学院，河南 郑州 451400）

土地改革问题一直是新型城镇化建设关注的重点问题。2014年4月25日，河南省社科院公布的《河南金融蓝皮书》显示，2013年河南城镇化率达43.8%。之后，在2014年5月26日，河南省政府印发的《河南省科学推进新型城镇化三年行动计划》预计，到 2016年，河南省城镇化率将接近 50%。快速进行的新型城镇化建设，必然伴随城市占地规模的扩大和农村人口的大量涌入，农村“空心化”现象更加凸显。与此同时，城镇用地不断增加与农村建设用地大量闲置，将进一步加剧人多地少的矛盾。所以，对农村建设用地进行优化管理，尤其是采取措施解决农村宅基地闲置问题，对于解决新型城镇化道路上的土地问题将起到重大作用。

一、城镇化进程中河南农村宅基地管理存在的问题

(一)农村宅基地超标超占问题严重

河南省统计年鉴（2013）统计显示：从 1996年到2009年，河南农村人口减少1276万人，农村建设用地反而增加124.48万亩。截至2013年底，河南耕地面积 7179.2万公顷，全省农村人口 4643万人，共有47347个行政村，2066万户，村庄用地面积 138.00万公顷；人均村庄用地面积约 297.22平方米，户均667.96平方米，一户多宅及宅基地超标准面积达350万亩[1]。按照宅基地占村庄用地的70%[2]，以及1982年发布的《河南省村镇建房用地管理实施办法》中关于宅基地面积占村镇规划用地面积为60%的规定进行计算，河南省人均宅基地面积约为208.05平方米，高出《河南省村镇人均建设用地标准》规定的150平方米上限58.05平方米；户均467.57平方米，高出《河南省土地管理法实施条例》规定的166.7平方米标准300多平方米。一方面，农村宅基地超标超占问题严重，另一方面，城镇化建设不断推进，对土地需求量大幅度增加，这两种状况加剧了城镇化进程中的人地矛盾，导致河南省人均耕地面积逐渐减少。2014年河南省第二次全省土地调查统计，截至2009年年末，河南省人均耕地1.23亩，低于全国人均耕地1.52亩的水平，甚至部分地市后备资源已近枯竭，人均耕地少、耕地后备资源不足的问题仍然没有得到有效解决。

(二)空置宅基地数量庞大，农村“空心化”程度加剧

近年来，随着河南省城镇化进程不断加快，农村劳动力大量涌进城市，部分富裕的农民进城落户，致使农村宅基地空置的现象非常普遍。同时，越来越多的村民倾向于利用道路两旁的便利性进行经营，而纷纷申请新的宅基地，致使老宅基地空置无人居住。在这种情况下，新的宅基地不断出现，原来村庄里的宅基地废弃闲置。同时，人口死亡遗留的宅基地大量废弃，无法复耕。在多种原因共同作用下，河南省农村村镇普遍存在“空心化”现象，耕地资源极大浪费。据统计，河南省村庄闲置土地已高达16.7万公顷[1]，而随着城镇化的进行，宅基地闲置的数量将会进一步增加。

(三)宅基地的使用权审批混乱

我国法律规定，农村宅基地由村集体依法设立，由农民提出申请，经村集体讨论决定、乡镇审核与县市审批，县市的审批主要是针对宅基地的数量和规模的审批。2004年《土地管理法》规定，一户只能拥有一处宅基地。但是，人所共知，“一户多宅”的现象在河南省乃至全国农村普遍存在。2013年修正的《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》指出，“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。由于各种原因，河南省很多村庄存在两年以上未恢复使用的宅基地，有些宅基地闲置数年甚至数十年没有被重新利用或收回，新的宅基地又不断出现。宅基地本应得到审批才能利用，但在实践中，交钱就可以得到宅基地的现象普遍存在，甚至部分村民在没有拿到宅基地使用权手续，就已经建造房屋。法律规定宅基地系无偿使用，但部分管理人员却以各种理由要求村民缴纳多种费用或行贿等，宅基地使用权的审批存在诸多问题和监管漏洞。

(四)宅基地大量侵占耕地

近些年，新增宅基地侵占耕地现象呈现愈演愈烈的发展态势。2004年11月2日国土资源部印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地；凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地”，但这一规定在广大农村并没有得到执行，河南省内尤其是豫东平原地区，新增宅基地侵占耕地问题显著。以开封县某些乡镇为例，随着经营思想的转变，很多农民选择在临近道路两旁申请宅基地以便于开展商业经营，于是出现了整个村庄搬离旧址向交通要道旁迁移的现象，形成了新的临路带状村庄。一般而言，临近道路的土地往往是耕种比较方便的优质耕地，更多耕地变为宅基地，老的宅基地又被闲置，于是耕地资源大量浪费，进一步加剧了人多地少的矛盾，这也是河南省农村人口不断减少，而农村建设用地反而增加的重要原因。

(五)宅基地使用权流转暗流涌动

随着城镇化的加速进行，越来越多的农民进城落户或打工，出现了大量空置的宅基地，部分村民受到经济利益的驱使，将其拥有的房屋进行私下非法流转，尤其在城市近郊农村，这种现象更为突出。城市不断扩张，造成近郊农村拆迁，农民因此获得多处房产补偿，他们自身居住消化不了这么多房产，这是一方面；另一方面，房价不断上涨以及限购政策的出台，造成普通工薪阶层无力在市区购房，他们便纷纷选择在远离市区的郊区购买或租赁小产权房。这样的供需结构为宅基地使用权流转提供了房源和动力。虽然我国法律严格禁止该种形式的宅基地使用权流转，但是农民热衷的宅基地使用权流转已然成为众所周知的现实，并逐渐形成一股近郊地区宅基地使用权流转的隐形交易暗流。以郑州为例，其城中村宅基地建房除了满足村民自身居住需要外，剩余房产全部用于出租，而在离城市较远的地区，如拆迁之后形成的各类新村，则主要采取出售方式进行流转。

二、新型城镇化进程中农村宅基地管理混乱的原因

(一)相关部门执法力度弱，监管缺失

对宅基地缺乏有效的审批和监督，是造成农村宅基地管理混乱、农村“空心化”的最主要原因。为提高对农村宅基地的有效管理，我国在法律政策层面制定有多项制度，但是在相关部门的执行过程中却大量存在行政不作为的问题：宅基地审批把关不严，相关部门对事实不予调查，盲目审批甚至放任，管理流于形式；对违章建筑查处力度不够；对超标超占现象视若无睹；对宅基地审批之后的具体用途缺乏跟踪管理，发现村民违规时，往往采取以收代罚、以收代拆、补办手续的形式应对。总之，相关部门执法力度弱，监管缺失，是导致宅基地闲置、违章、利用效率低下的重要原因。

(二)部分基层领导干部不作为

在宅基地的申请和管理过程中，基层领导干部本应该发挥模范带头作用，但是在现实中不乏基层领导干部利用职务之便占有多处宅基地的现象，尤其是在临近城镇的即将被拆迁改造的村庄，部分村干部往往通过宅基地买卖套利。有些村干部甚至把临近交通要道的耕地私自违章建设，改变耕地用途，以便在拆迁时获得部分拆迁款。领导干部自身尚且违法违规，不能以身作则，怎么会对村民进行监督管理？领导干部碍于情面，不愿意过多插手宅基地管理，对村民的号召、说服、教育不够，控制力弱化，同样助长了宅基地管理乱象。

(三)宅基地使用权流转渠道不畅

笔者认为，宅基地使用权流转渠道不畅是造成农村宅基地空置的又一个重要原因。我国法律对宅基地使用权流转一直是严格限制的，为了对农村宅基地的流转进行有效管理，我国立法禁止城镇居民在农村购置宅基地，同时对农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地的采取严格监管措施。但是，这些制度在执行过程时，却存在效果不佳、与社会形势发展不相适应等问题，没有改变或者减弱现实社会中宅基地使用权流转的情况发生。而且，随着社会的发展，农村宅基地使用权流转趋势在逐步加强，形成了一股流转暗流。这样，在没有事实上形成完善成熟的流转市场，又缺失法律保障的情况下，村民私下交易宅基地使用权，很容易出现纠纷，既不利于买卖双方权益的维护和社会稳定，也不利于宅基地问题的根本解决。

(四)回收宅基地使用权存在“执行难”

随着城镇化的推进以及经济的快速增长，农民进城落户人口逐年增加，这些进城落户的农民在农村的宅基地绝大多数已经闲置。为了规范对宅基地的管理，国土资源部在《关于加强农村宅基地管理的意见》中要求各地政府制定有效的激励措施，鼓励农民腾退多余的或空置的宅基地。我国相关法律虽然规定了国家有权依法收回空闲宅基地，但是并没有明确指出对多占或闲置宅基地的具体处理办法，而且目前河南省各地对于此种现象同样没有采取有效的措施和途径加以管理或收回，也缺乏详细的回收政策，闲置宅基地使用权回收机制基本没有建立起来。而在实践中，由于观念陈旧或利益驱动，村民一旦取得宅基地使用权或占据了宅基地，就不愿意再放弃，部分干部基于伦理、乡情原因也不愿意插手监管该问题。因此，目前要对农村闲置宅基地大规模回收，仍将存在重重障碍。

三、优化河南省农村宅基地管理的对策

2015年2月11日，李克强总理在主持召开国务院常务会议时要求，要加强对土地的管理和保护，更加有效支撑经济发展。农村宅基地在土地资源中占有很大的比例，是土地资源中的重要组成部分。因此，管好用好农村宅基地，是加强对土地管理和保护的应有之义，对推进新型城镇化进程这一发展战略至关重要。

优化农村宅基地管理，必须在明确存在问题的基础上，从制度层面和非制度层面双管齐下，完善制度建设，加强审批程序管理，注重思想教育，以干部为改革的先行对象，不断探索解决问题的办法。具体而言，应从以下几个方面着手考虑。

(一)建立管理部门和领导干部监督机制

导致农村宅基地使用存在诸多问题的根本原因在于管理的不规范，因此，优化农村宅基地管理，需从多方面入手：必须加强对农村宅基地审核、批准、复查等环节的行政介入；必须尽快建立对宅基地审批、监管部门及相关领导的监督机制，规范宅基地审批程序；对于渎职、滥批宅基地的相关管理部门和人员，特别是要对宅基地审批中的受贿、暗箱操作等行为予以严惩；必须对宅基地审核、督察发现的问题采取严厉措施加以解决，查处宅基地审核管理中的违规行为，对宅基地审批中出现的不良行为进行严肃问责；必须严厉打击村干部等利用职务之便超占、非法占有宅基地的行为，包括打击村干部等企图通过利用宅基地以获取城镇化中的征地、拆迁补偿款等腐败行为；必须纠正村干部在宅基地审批、使用、闲置中的各种不作为行为；必须严肃处理村干部在村民申请宅基地时索贿、以权谋私等不公平压榨行为。总之，要建立并严格执行相应的监管及惩罚措施，对违法违规行为绝不纵容姑息，为宅基地的审批和监管创造公平、公正、透明、公开的良性运行环境。在此过程中，要密切联系群众，建立举报机制，发动群众，鼓励群众监督，设立专门的有关宅基地法律援助组织，保障受害使用权人和监督者的合法权益，利用民众的监督减少干部滥用职权、贪污腐败等现象的发生。同时，还要对办事人员和村干部进行宣传教育，提高其思想境界，为优化宅基地管理创造良好的政治环境，从而解决新型城镇化中存在的土地瓶颈问题。

(二)逐步放宽宅基地使用权流转限制

随着市场经济的发展、城镇化建设的加速推进，宅基地作为一种有形资产，其增值趋势不断加强，这就造成了宅基地使用权流转的总体趋势。农村宅基地使用权作为一种重要的经济资源，只有通过市场渠道的配置，积极入市，参与市场流转，才能充分发挥其资产价值功能，增加农村财产性收入，实现其市场价值和经济效率的功能。因此，放宽宅基地使用权流转限制不仅存在可能性，而且存在必要性。但这项工作不能操之过急，只能逐步展开。

首先，推行宅基地使用权有限流转，要在各项政策法规完善的前提下，逐步建立政府管理下的农村宅基地流转市场，由政府提供一个有形的房地交易市场，作为城市居民与农民的房地产交易场所，实现宅基地城乡之间的“依法买卖”。这样做，就是要逐步推行农民将闲置的宅基地和民房通过合法的方式转变为城市建设用地的做法，在提高税收的前提下允许市民下乡置业，一方面满足城市建设的需求，另一方面满足农民增收的愿望，达到城市发展和农民增收的双赢。

其次，推行宅基地使用权有限流转，要逐步允许农民采取买卖、租赁、抵押等方式对宅基地进行流转。村民需要新的宅基地时，要先利用废弃不用的宅基地满足需求，废弃宅基地重新利用渠道不畅时才能再向相关部门申请。对于村民不愿意转让而又暂时闲置的宅基地，可以放宽政策允许村民租赁或抵押，为宅基地寻求、开辟有效利用的途径，帮助农民增收。

需要注意的是，在放宽宅基地使用权流转限制时，要实行严格的数量和用途管制。对城镇居民购买农村宅基地的数量和规模进行严格规定，加强不动产登记，禁止私自改变宅基地用途，谨防城市居民的倒卖套利等投机活动；要加强审批监管，防范“一户多宅”现象的重演。宅基地使用权有限流转不能完全放开，必须采用试点先行、不断完善政策的办法逐步加以推进，以不断发现和及时应对流转过程中可能出现的问题。

(三)建立零星宅基地退出机制

对于闲置宅基地，可以采用有偿置换的办法鼓励村民退出，由集体进行回收，具体可以通过以下途径进行。

1. 以耕地置换宅基地

笔者在对开封市ZX镇和林州市DY镇的数十个行政村的走访调查中发现，以耕地置换闲置宅基地的方法，是农民最愿意接受而且认为是最合理的途径。在管理实践中，存在极少数的以耕地置换宅基地的案例，村民对于置换的结果是比较满意的，一方面处理了闲置宅基地，另一方面获得了可观的耕地补偿；同时，对于回收的宅基地，村集体也可以将其审批给其他有新增宅基地需求的村民。因此，该方法是一种简便而且行之有效的处置闲置宅基地的办法，可以大力推行。但是，我国农村目前并没有一套完整的置换宅基地的方法和依据，在这种情况下，各村可以根据耕地等级和宅基地价值确定换置数额比例，在村委会和村民双方自愿、平等的基础上开展闲置宅基地的置换工作。

2. 以旧有宅基地置换新宅基地使用权

一些村民在没有拿到宅基地使用权证的情况下建设新住宅而闲置了旧的宅基地，并由此造成了超标超占宅基地问题。因此，采取用其闲置宅基地换取已建宅基地使用权证的办法，既可以使村民免于违规处罚，体现人文关怀，村民满意，又可以顺势将其闲置宅基地收回，得以有效利用闲置土地，从而有效解决了部分村民超标超占宅基地的问题。

3. 以住房置换宅基地

以住房置换宅基地，即村民在宅基地出让后，可根据原来的宅基地面积和建筑面积换取在新居住地的住宅面积。这种方式由于需要有相应的房屋作为抵补，因此较适用于城中村或城市近郊地区。

4. 有偿退出

一些村民因为各种原因已经在城镇购买房产或已经移居城镇而丧失农村集体成员的资格，但他们在农村仍保留着原有的宅基地。按照有关法律规定，这部分人不应再拥有农村宅基地使用权。对于这些人，可以通过给予一定经济补偿的方法，鼓励其将宅基地退还给村集体。

(四)合理规划村庄建设，有序引导宅基地用地点的申请工作

造成宅基地大量侵占耕地的原因有很多，但主要的原因在于村庄缺乏科学规划，管理部门对农民宅基地位置的申请没有做到有效监管和引导。因此，要解决农村宅基地管理、使用混乱的问题，优化其管理，就要合理规划村庄建设，有序引导宅基地用地点的申请工作。

首先，村庄规划要遵循“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”原则，对村庄进行合理规划，统筹安排各类建设用地。

其次，管理部门审批农民新增宅基地申请时，应优先考虑利用村内回收的闲置宅基地或空地，不符合规划或不接受规划要求的不予审批，做到节约集约使用宅基地；严格实行拆旧建新制度，引导农民建房向村庄集中，严防随意建设。

再次，加快同时具有政治、经济、居住功能的中心村建设的步伐，将零碎布局的居民点迁入中心村，对腾出的宅基地进行整体复耕，提高土地利用率，节约耕地。

最后，村庄规划要注重“以人为本”，宣传土地法规，转变村民用地观念，提高村民合理用地的意识，避免部分村民思想上、心理上出现抵触情绪，避免激化农村矛盾。

(五)加强宣传教育，改变村民传统观念

由于宅基地是农民赖以生存的根本保障之一，加之中国几千年形成的“家”文化根深蒂固，让农民完全放弃已有的宅基地，很难一时做到。调查发现，河南省农村出现大量空闲宅基地的原因主要有以下几个方面：第一是追求落叶归根，很多常年在外打工或者工作的村民因为落叶归根的传统思想，不愿意退出；第二是以宅基地养老，待年老体弱时居有其屋，很多中老年人普遍有此思想；第三是没有找到合理的退出方式或没有得到满意的补偿而不愿意退出；第四是在临近城镇的村民普遍认为，随着城镇化的发展，宅基地将有巨大升值，因此他们期待着宅基地能带来巨额补偿。

在上述情况下，仅仅通过加强政府制度建设和行政监管尚不足以完成优化宅基地管理的艰巨任务，要解决宅基地使用的混乱问题，就需要政府不断地对村民进行思想教育，改变他们的传统生活习俗和思想理念，同时加强新型城镇化建设中对农村改造的相关政策走向的宣传，使农民朋友更清楚地认识到未来中国农村的发展方向。在此过程中，发挥农村干部的榜样力量十分关键，只有干部以身作则，其他的工作才能顺利进行。

新型城镇化建设，是我国的一个重大建设规划项目，关乎全民和全社会的和谐稳定，是一项利国利民、惠及千秋万代的发展大计，在此项大计的开展实施中，任何问题和矛盾的存在都不应该阻碍其进程，任何障碍都应该被及时铲除，任何合理合法的需要也应该被及时满足。在新型城镇化建设的关键时期，严格落实土地管理政策，科学、严格、有效地管理农村宅基地，加大对闲置或废弃宅基地的盘活力度，是土地管理部门工作人员和相关领导干部应尽的责任，也是每个村民应尽的义务。总之，我们都应该以大局为重，为新型城镇化建设贡献自己的微薄之力，助力“中国梦”的早日实现。

[1] 李长印．河南省“空心村”治理的模式、经验及启示[J]．农业部管理干部学院学报，2013(9)．

[2] 郎学斌，董嘉．河南省农村居民点整理模式形成与评价[J]．国土资源科技管理，2010(6)．