农村土地承包经营权流转的现实风险与法律防范

刘 艳

(安徽经济管理学院政治法律与社会文化教研部，安徽 合肥 230059)

近十几年的农村土地承包经营权流转对农业发展起到巨大的促进作用，伴随着今后以人的城镇化为核心的新型城镇化进程的加速发展，农村土地承包经营权流转将会是未来几十年里助推我国新型城镇化发展和实现农业现代化的重要动力和手段之一。但也必须深刻认识到，十多年加速流转的农村土地承包经营权在促进农村经济发展的同时，也蕴含了极大的风险，对现代农业发展乃至整个社会的稳定和安全都形成制约。

一、当前我国农村土地承包经营权流转蕴含的现实风险

在法律门槛和政策限制所设置的条件下，农村土地承包经营权流转的基本底线主要是三点，即土地所有权归属不变、土地农业用途不变以及农民承包利益不受损，但是实务操作中的农村土地承包经营权流转往往与法律要求和政策愿景相背离，所带来的风险已现实地影响到我国农业产业结构的均衡和经济的可持续性发展。

(一)资本准入风险

1.流入方资格审查环节

(1)土地流入方经营能力的准入监管不足招致的资金风险。为了吸引资方进入农村土地流转领域和平衡单向惠农补贴的利益失衡，近年来很多地方政府都出台了对规模经营的土地流入方的财政奖补政策，短期内确实起到了积极作用，但是，由于对土地流入方经营能力的准入性监管措施不到位，部分无农业经营能力的土地流入主体在领取流转补贴后就抽离资本、脱逃农业生产领域，不仅导致了地方财政资金受损，对农业生产的连续进行也极为不利。实务中甚至还有一些房地产商也悄然进入农村土地流转领域，借流转之名行圈地之实，所发展的农业生产项目往往也有政策走偏的趋向。

(2)土地流入方经营实力的准入监管缺失埋下的纠纷隐患。由于政策上并未对资本介入土地流转的规模做出准入性规定，而且从公司法的修改趋势来看，对工商资本注册资本准入限制的规定也已经被废止，所以，各地对引进的农业企业基本不会做出资本规模的准入限制。这种无门槛准入的政策为农村土地流转埋下了巨大的纠纷隐患。常用的租赁形式流转需要大规模的资金前期投入，很多流入方在期末结算时，提前抽离资本，导致农户利益受损，而由于整宗土地的流转，通常由村委会代理农户与农业公司(大户)进行前期谈判，农户在利益受损后，往往会直接向村委会讨要说法，村委会承担了较大的流转风险。农村土地流转纠纷的形态呈现多元化发展趋势，从过去单一的流转双方纠纷逐步发展到与代理双方纠纷并存的局面。

(3)土地流入方行业资质准入要求不严引发的产业风险。在推动农村土地流转过程中，很多地方未对流转方的行业资质、经营范围等作出严格把关，以致土地经营过程的“非农化”、“非粮化”的问题日益凸显。“农家乐”、“采摘节”、“乡村旅游世界”等项目频繁上马，有的甚至违规占用基本农田发展水产养殖业、开发高尔夫球场，进一步昭示了很多工商资本下乡的初始动机基本是以利润为导向，而农业产出率提高的农村土地流转导向已基本被淡化。在严格的土地用途管制制度约束下，农村土地承包经营权流转的“非农化”问题可能远不及“非粮化”问题突出，当前的“非粮化”问题几乎已成为农村土地流转经营的常态，若不及时纠正，粮食安全将会成为未来中国最致命的问题。

2.流转合同行为监管环节

(1)农村土地流转的书面合同签订率分布不均衡。按照《农村土地承包法》的规定，农村土地流转必须签订书面合同。但事实上，即使在《农村土地承包法》施行了十几年后的今天，农村土地流转合同的书面签订率仍然不高，这为流转双方可能发生的纠纷处理带来了失据性风险。总结实践情况，不难发现，农村土地流转合同书面化程度基本呈现的规律是:农户与外来农业公司(大户)之间的外向型流转合同签订率较高，而本村集体组织内部的内向型流转合同签订相对较低。很多土地流转纠纷的发生都因时间横跨农业税免除前后又无书面土地流转合同而致。一般而言，在村集体组织介入的外向型土地流转中多数都有书面的土地流转合同，化解纠纷的依据相对充足，难度也相对降低;但在村集体组织没有介入的农户之间内部流转中，往往没有书面合同，纠纷发生的概率相对较高，调处难度也较大。

(2)农村土地流转合同的备案中土地流转中心的作用发挥不充分。各地土地流转中心在土地流转中基本发挥了平台作用，一方面土地流转中心发布土地供需信息，另一方面通过中心开展的土地流转活动基本都进行了流转合同的登记备案，在安徽的凤阳县，农村土地流转中心还为土地流入方进行流转经营权确权颁证。但土地流转中心在监督土地流转合同签订行为方面所起到的作用依然是有限的。一方面，农村土地流转合同备案登记行为没有实现常态化，只有通过土地流转平台交易的土地流转合同才实现了备案登记，其他流转交易在流转中心都未备案登记。另一方面，农村土地流转合同备案登记行为往往具有明显的专项性，很多农村土地流转中心只为规模流转归档备案，而零星的农村土地流转被排除在登记范围之外。

(3)农户之间的私下流转因合同书面化程度不高而产生较多纠纷。2004年农业税政策的调整是农村土地流转纠纷发生的重要分水岭。此前，农村土地流转的主流形式是代耕代种，多数以口头协议在农户之间私下流转，但农业税免除后，各项惠农政策又相继出台，且土地流转租金逐年攀升，这种无书面协议的代耕代种式流转所产生的问题显露无余，毁约行为大量发生，因无书面合同，纠纷解决难度甚大，无论是民间调解、行政调解还是司法审判的实践，基本上都只能以最初的农村土地承包合同作为纠纷解决依据，其处理结果可能存在事实不公的问题，这就在实际上催生了一大批农村的政策渔利者，社会公平问题面临严峻的挑战。

(二)土地经营风险

1.经营方向失控风险

资本注入农村土地流转无疑是有利于现代农业发展的，但对工商资本下乡问题依然必须审慎。2013年中央一号文件提出，要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。其根本原因就是要防止发生过度“非粮化”、“非农化”的现象。但是，客观地说，农村土地流转中为了引资入农而忽视后期操作的“顾头不顾尾”现象普遍存在，地方政府管理部门和村集体组织对土地流转的资方引入关注度显著高于土地流转后土地经营流向的把控。

2.融资受偿风险

在农村土地承包经营权流转中，主流的租赁形式流转对土地承包经营权融资要求更为迫切。虽然目前《物权法》和《担保法》对农村土地承包经营权担保限制仍没有放开，但中央政策和操作层面都已经实际松绑了。尽管如此，目前农村土地承包经营权抵押担保的运行情况却并不理想，受农村土地入市平台和产权价值实现的制约，金融机构出于规避经营风险的考虑基本上都对此类担保贷款的放款采取谨慎态度，目前所筹集到的资金极其有限。在农村土地市场发育不完全、运行不完善的情况下，通过商业性贷款实现农村土地承包经营权担保融资的目的还有很多方面的配套工作要做，制度的顶层设计尚需进一步优化。否则，未来农村土地承包经营权抵押、担保政策推行将面临流产的风险，农村土地流转也会因融资困难而成为昙花一现。

3.家庭联产承包责任制改革风险

当前，家庭联产承包责任制出现的问题并非制度本身，而是由此引起的农地细碎化经营模式不能适应现代农业发展的需要，改革农村土地家庭细碎化经营的格局是大势所趋。尽管土地流转在一定程度上寻找到了突破土地规模经营与细碎化状态之间矛盾的中间道路，但从经营期限上来说，多数地方土地流转的剩余期限也不过只有十余年，不考虑其间存在的变数，如何改革家庭联产承包责任制，实现既要让农民继续保有土地承包经营权又要打破土地细碎化经营的局面，必须充分利用这十余年的时间做好实践探索。城镇化带来的是大量农民“离土”，但“离土”与“离乡”毕竟存在本质的区别，对扎根于农村的庞大的农民群体而言，只要存有回归农村的可能，就不可能放弃土地。此外，家庭联产承包经营中存在的土地承包经营权一体化的制度设计本身不利于剥离农民对土地的高度依附性，承包权与经营权固化一体的权利配置状态诱发了农民的失地顾虑，从而间接加大了农村土地承包经营权流转的阻力。倘若流转中不解决好农村土地承包权与经营权分离的问题，家庭联产承包责任制的改革很可能难以取得理想效果。

(三)政府管理风险

1.土地确权与流转不同步带来的风险

农村土地确权是为了明确农村土地产权归属，是顺利推动农村土地承包经营权流转的前提。但由于确权过程中受历史资料不准确、人口流动、土地空间界定不明等因素的制约，农村土地确权工作推进难度甚大，农村土地确权为农村土地流转保驾护航的作用还没有充分发挥，但若确权进程与流转速率不匹配的现状不得到改善，农村土地流转的规模越大，留下的隐患也就越多。为此，在推进农村土地流转的同时，必须高度重视土地确权工作的同步性，采用“确权确地”、“确权确股不确地”等多种方式化解确权工作开展中的难点问题，为进一步推动农村土地的顺利流转做好准备。

2.公共服务体系不健全带来的风险

土地流转的规模经营需要强大的农村社会公共服务体系作支撑，当前农村基础设施建设和农村社会保障体系不完善已成为土地规模经营的瓶颈。农村道路、水利工程等基础设施陈旧，难以满足流转土地连片经营和农业机械操作的需要，土地产出率因此而难以提高。农村低水平、广覆盖的社会保障体系无法实际保障农民的生活需求，加深了农民的恋土情结，土地流转的心理制约依然存在。实践中，适应农村土地承包经营权流转过程的社会化公共服务体系构建尚有一些土地问题没有得到有效解决。

(1)新农村建设政策的误读倾向明显。部分地方将新农村建设政策误读成搞大拆大建，土地整理和村庄整治中“面子工程”大量存在，地上工程建设美观大方，地下管网基本废弃，垃圾、污水处理工程不到位，因此而使农民产生对村庄整治和土地整理工作的误解，不满情绪渐增，行动上也开始不配合基层政府推动土地流转的工作。

(2)农村社会化服务组织发展不均衡。农村社会化服务体系构建依赖于农村社会化服务组织的发展与完善，但当前的农村社会化服务组织明显存在重经营、轻服务的问题，各类经营性的专业合作社发展迅速，而相对来说，农业生产服务性组织的发展则较为缓慢。很多土地流入方在经营中受资金限制往往难以一次性购置齐所有生产用大型农机具，造成农产品后期加工的不便，但目前提供大型农机具租赁服务的社会服务欠缺，难以保证农业生产链的有效运行。此外，农村基层纠纷调解、司法服务、农民维权、社区服务、公益服务等组织发展滞缓，基层党组织在农民日常生活中发挥的作用非常有限，使农村土地流转纠纷的解决缺失具有公信力的社会主体。

3.行政命令式推进方法带来的风险

城镇化发展至今，绝大多数新生代农民都愿意将土地流转出去，但他们也同时背负了“离土”与“恋土”的双重情结，在现阶段如果采用一哄而上的方式推行土地流转可能会引发农村社会矛盾加剧。当前农业行政主管部门在主推农村土地流转中，存在明显的指标化倾向，在过度追求土地流转率的指标考核机制推动下，农村土地流转中的行政管理部门的激进做法也引发了一些农村社会矛盾纠纷。这些纠纷一旦处理不善，就会激化农村社会的官民矛盾，影响政府的公信力。

二、对农村土地承包经营权流转风险成因的法律分析

(一)农村土地承包经营权流转风险的结构性原因

我国《宪法》第10条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这明确了农村土地的所有权主体是农村集体组织。而《民法通则》第74条规定，集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。第80条规定，公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。也就是说，《民法通则》进一步把农村土地产权分解为所有权和承包经营权分离的两权分离式结构。《农村土地承包法》第12条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。《土地管理法》第10条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。这又进一步明确了农村集体组织的代表主体。

从以上法律条文的规定，大致可以梳理出农村土地的产权结构是:农村土地所有权属于集体组织，农村土地承包经营权由农村集体组织发包给承包人。立法的思路大体上已经对农村土地产权进行了所有权与经营权分离的界分。另外，2014年中央农村工作会议的基本精神是构建农村土地所有权、承包权和经营权三权分离式的产权结构。从马克思关于土地产权权能分离的理论看，如果权能分离更能实现形成新的经济关系，促进土地交易价值实现时，则应该积极促成土地产权权能的分离。我国政策思路上的农村土地产权权能分离的构想本是符合马克思这一理论思想的，但当前的农村土地产权权能分离之所以依然没有实现理想的效果，与我国当前法律制度设计中对产权结构设计的错位状态有一定的关联。这种错位的产权结构主要体现在两个方面:一方面是土地产权的支配性强弱受所有制性质的影响较大，这不符合物权法对产权属性赋予的基本内涵;另一方面，以上列举的关于农村集体组织的代表主体界定问题，在《农村土地承包法》和《土地管理法》中的表述都存有出入。由此可见，由于农村土地产权主体法律界定的模糊性，导致产权保护难以落实到位，农村土地产权弱化的的特征异常明显。

从当前我国农村土地产权配置的“三权分离”结构来看，法律和政策的设计对促进农村土地承包经营权流转应该是有积极作用的，但是这种制度设计也存在一些对农村土地承包经营权流转风险规避不利的因素。具体而言，现实的制约因素来自四个方面:一是法律和政策的设计始终没有解决农村土地所有权弱化的现实难题，导致农村土地承包经营权流转无法规避包括行政权力在内的外力干扰。二是农村土地承包经营权确权工作的推进未能全面推开，导致农村土地承包经营权流转的权属根基不稳。三是农村土地承包权与经营权分离的政策设计与法律设计存在出入，导致农村土地承包经营权流转尚处于法律上失据的状态。四是农村土地承包权与经营权分离的政策思路实施尚没有同步的措施配套，导致农村土地承包经营权流转还存在承包权与经营权认定的难度。

(二)农村土地承包经营权流转风险的功能性原因

“流转”原本并非一个严格意义上的法律术语，若对应法学上的权能类别来说，农村土地承包经营权流转应属于处分权的范畴。由于农村土地承包权与集体组织成员身份存在密切的关联，一般而言，非经法定程序，农村土地承包权在承包期内不能随意流转和处分，所以，从这个意义上，农村土地承包经营权流转本质上应是经营权的流转。我国《物权法》将农村土地承包经营权界定为用益物权，其使用和收益的权能也更多地体现在经营权权能上，而承包权作为与集体组织成员身份密切联系的权利，是无所谓使用和收益之说的。由此，从农村土地承包经营权的用益性角度分析流转中的风险产生原因主要在于权能的不充分性所致。

1.农村土地产权权属基础薄弱是导致土地流转风险发生的最主要原因

农村土地经营权的权属基础是集体组织成员对农村土地的承包权，这种承包权产生的依据目前主要是来自于农村土地承包合同。由于农村土地确权工作的推进滞缓，且农村统一的不动产登记工作并未全面跟进，这种以承包合同的方式来确认农村土地承包经营权的登记方式天生地在基础上就是脆弱的。因为以合同形式确定下来的农村土地承包权，其履行的原则是靠人们内心的“契约必守”信念，一旦缺失诚信机制，脆弱的承包权必将遭到包括行政外力在内的各种强势权力破坏，所以现实中村干部随意更改土地承包合同、国家肆意征地行为等情况才会屡有发生。反而言之，如果采用不动产统一登记颁证的方式确权，则农村土地承包经营权就具备了稳固的法律基础，承包权被人为破坏的可能性就会大大降低。同时，也正是由于农村土地承包经营权权属基础的薄弱，才会导致部分农民产生经营权流转使自己最终丧失土地承包权的心理顾虑，从而从行为上抵触农村土地流转。农村土地产权权属基础薄弱除反映在农村土地承包经营权确权不同步问题上，还表现在流转经营权确权在全国几无推广，因此在流转过程中，才会出现农民与土地流入方的利益争夺、流转双方纠纷频发的现象。

2.农村土地处分权能弱化是产生土地流转行为性失范的直接原因

农村土地流转本质上是农民行使土地经营权处分的行为，但由于农村土地处分权能的弱化导致了农村土地流转面临种种困境。流转中的农村土地处分权弱化主要表现在:第一，市场化流转机制发育不全导致农村土地流转事实上是一种受限制的流转。尽管《农村土地承包法》规定了流转自愿的原则，表面上看农村土地流转是一种完全自由的权利处分形态，但事实上受土地价值实现方式的制约，农村土地价值并没有充分显现，此种条件下进行的任何形式的农村土地流转就不可能是一种纯粹自由的处分。也正是由于这种处分自由受到限制，农村土地价值没有得到充分显现，也从另一个方面制约了农村土地的融资功能，农村土地承包经营权抵押担保功能实现也随之受到阻却。第二，土地用途管制的底线不能突破决定了农村土地处分权一定是一种受限制的权利。在现行法律规定对农用地用途变更做出严格限制的条件下，农村土地处分权必然是一种受限制的权利形态，这种处分权的受限带来耕地保有量不变的好处，同时也带来另一个消极影响，即在农地产权交易市场机制发育不充分的情况下，农地使用权的融资效应大大弱化，而一旦农地用途通过行政行为变更后又产生了巨额的价值膨胀，这是造成工商资本下乡以流转之名行圈地之实的基础性根源。第三，行政权干预下形成的农村土地价格形成机制决定了农村土地处分权能发挥必然受到限制。我国的农村土地流转尚不是在完全的市场机制作用下形成的交易行为，农村土地流转中心本来就是行政化行为的产物，其交易规则、职能定位等都是在遵照政府行政指示的前提下产生，农村土地流转行为事实上还是在政府行政规则体系下完成，这种条件下形成农村土地流转最多只能算是一种半市场化行为，因而一旦土地经营权批量进入土地流转中心进行交易，农户对土地的处分权就已经大打折扣了，更谈不上绝对的交易自由。因此，地方政府或者村集体组织为组织土地规模流转强迫个别农户非自愿流转的现象发生也就显得不足为奇了。

3.农村土地收益权能未实现与土地用途管制的有效衔接是产生流转风险的重要原因

农村土地承包经营权作为一种用益物权形式，决定了其收益权能的发挥应该在法定框架内得到有效保障，以确保农地收益权可持续保有。相当一部分工商资本下乡，为了在流转期内实现土地价值最大化，常常采用掠夺式经营方式发展农业生产，有的甚至直接采用“非农化”经营模式，造成很多农村优质耕地资源被破坏，土壤板结、难以复垦，给农村耕地收益权的持续保有造成极大的困难。究其根本，还是农地收益权能未能实现与土地用途管制的有效对接，对工商资本下乡的经营行为监管必须走向更细化的用途管制道路上来，不仅在农用地用途变更上要严格限制，还要对掠夺性开发行为严加管控，这样才能真正确保农村土地收益权的长远保持。

(三)农村土地承包经营权流转风险的行为性原因

我国推进农村土地承包经营权流转的几十年实践都是伴随着城镇化发展而逐步推进的，从最初的农民私下流转到如今的市场化流转，流转的层次、规模、形式和频率都实现了质和量的提升。但是，在愈加常态化的农村土地流转中，由于政府和流转双方主体的行为失范而引发的风险也相伴而生。

1.农村土地流转指标化考核引发了政府的行为道德失守

尽管2015年中央一号文件提出改变农村土地流转的绩效考核模式，农村土地流转率考核指标已经被废弃，但是在过去的农村土地流转率指标却切实地被作为各级农业主管部门考核地方农村工作的考核指标之一。这一纯粹量化的考核方式直接导致的就是基层政府在推进农村土地流转工作时不遗余力，有的甚至采用非常手段强迫农户进行流转，尤其在成片流转中，个别农户因为不愿流转而遭受到各种胁迫和威胁，连个体正常的农业生产作业都受到严重的干扰。此外，由于农村土地流转工作的推进主要依靠村集体组织完成，部分基层政府的主责官员甚至不惜与村干部形成利益合谋，采用虚假流转的方式共同套取地方政府财政补贴，从中获取个人非法收益，政府及政府官员的公信力降低。

2.农村土地流转预期改变引发了流转主体的契约观念失守

农村土地流转预期改变主要是政策预期的改变和收益预期的改变。在农村开展土地流转初期，主要以农民的私下流转为主，由于当时的农业税负较重，其时的土地流转多数是无偿进行。2004年，国家出台政策免收农业税，并随之推行系列惠农补贴政策，原先将土地流转出去的部分农户开始转而违背约定索要土地，流转双方因之发生纠纷的现象时而发生。同时，即使在农业税免除后进行的土地流转，由于近年流转租金的攀升，初期流转的农户也常有毁约行为，流转双方因提租而产生的矛盾也逐年增多。除了农民不遵守流转合同的约定外，农村土地流入方不遵守合同约定的情况也时常发生，主要是因为经营中无法完成预期收益目标，不能兑现农民流转租金，部分流转经营的农业公司到临近租金支付期时往往会先行抽离资本，流转合同履行因此半途而废。

三、防范农村土地承包经营权流转风险的法律对策

当前农村土地流转风险的发生诱致原因是多方面的。在农村土地本质上属于终极国家所有的条件下，农村土地流转的推进，行政化色彩还过于浓厚;在各项监管措施尚不到位的现实下，农村土地流转的规模效益发挥仍有待时日;在其他配套制度供给失衡的制约下，农村土地流转的保障基础还十分薄弱。因此，对农村土地承包经营权流转制度的改造必须是全方位的。

(一)以产权结构再造强化农村土地承包经营权的物权属性

预防农村土地流转风险首要的是要通过对农村土地产权结构的改造强化对农村土地承包经营权的保护。首先，必须改变农村土地权利错位配置的格局。具体来说，就是必须突出对农村土地承包经营权的物权属性，“物权的权利人支配其物，并不在于抽象的支配，而在于通过对物的支配而获得一定的经济利益。”[1]，因此，要改变通过债权式合同保护的方式确认农村土地承包经营权的方式，尽快采用物权登记的方式来全面推进农村土地承包经营权确权。唯有如此，才能真正改变农村土地产权结构的错位配置、农村土地承包经营权物权属性弱化的现实。其次，要尽快完善立法的规定，消除不同法律对农村土地产权主体规定的不一致和模糊之处，尤其关于对农村土地所有权主体的规定必须进一步明确和细化，确保农村土地产权清晰。尽管农村土地所有权与承包经营权是两个不同的概念，但由于土地承包经营权本就是从所有权中分离出来的权利，所以，在农村土地所有权主体模糊的情况下，是很难以真正实现土地承包经营权清晰化的。而“清晰界定农村土地产权是将来中国农村发展的头等大事，不仅关乎效率，而且关乎公平。清晰界定产权将会大大降低交易成本，使得产权的交易更加便捷，从而提高产权的效率。”[2]再者，必须严格区分农村土地权利与农村土地制度之间的界限，避免将所有权与所有制混淆。“所有制的实现形式是分为两个层次的，一个是制度层次，一个是经营层次。在制度层次上，所有制的性质界定与所有制的实现形式是统一的，虽然其实现形式可以多样化，但统一所有制可以有不同的实现形式，而不同所有制不会有相同的实现形式，否则就没有所有制性质不同的区分了。在经营层次上，所有制的实现形式可以更加多样化，不同所有制之间可能采用同一的实现形式，尤其是对于处在探索社会主义道路上的具有不完全性的公有制来说，完全可能采取多样化的具有其它所有制通用的实现形式”。[3]因此，如果说所有制是属于经济基础范畴的概念，所有权则是属于上层建筑范畴的概念。集体所有权是集体所有制实现的法权制度，是建立具体的集体所有制经营实现形式的基础性权利。[4]正因为如此，在农村土地集体所有权分离的基础上，应该切实预防农村集体组织或基层政府通过农村集体组织干预农民的土地流转行为，允许农民以各种自愿选择的方式合法地进行土地经营。

(二)以产权权能改造推动农村土地承包经营权权能分离

农村土地产权权能分离是充分发挥农村土地价值的必要举措，但在农村土地权能不完整的条件下，无论以流转或是其他方式进行土地权能分离，带来的必然都是一种存有病因的权能分解，留下的隐患也会较多。因此，当前农村土地产权权能的改造应着力于解决以下三个方面问题:一是实现农村土地产权权能的完整性。农村土地产权权能的完整，就是要明确和完善集体土地产权关系，包括占有、使用、支配、转让和继承等各项权利，增强农村土地产权的价值内核，最重要的是必须从法律上明确农村土地产权的财产权属性和可交易性。如果缺失了这一点，农村土地产权价值永远都不可能客观反映出来，而国家出台的产权交易、产权担保等政策在实务中都可能成为一纸空谈。二是实现农村产权权能的梯次性。农村土地产权的梯次性指的是必须明确农村土地集体所有权与其他用益物权的权能分界以及农村土地所有权主体与其他用益物权主体各自的权利尺度。实现农村土地产权权能的梯次性，主要的是要靠权能分离来完成。在农村土地所有权与承包经营权权能分离的基础上，还要把握二者之间的顺位性。确保在农村土地承包期内，承包人的承包经营权具有支配性，在合理尺度内的处分权必须予以保障，预防集体组织过度侵蚀承包人的权利。三是实现农村土地承包经营权的可分解性。农村土地流转中出现的种种流转不顺畅因素很多都与农村土地承包权与经营权的固化一体配置有关。在农村人口流动加剧的现实条件下，必须打破这一固化格局，将承包权与经营权再度分离，承包权与集体组织成员权关联，经营权可以进行流转，并对承包权与经营权分别确权，以消除农民的流转顾虑。

(三)以交易机制改革约束政府行政行为

农村土地产权价值主要应依靠农村土地流转市场机制的完善而实现，[5]因而农村土地承包经营权流转的交易机制改革必须走向市场起决定性作用的方向，在充分保障农民的流转自由基础上，实现依照市场规律配置农村土地经营权。针对当前农村土地流转市场发育不全的现实情况，农村土地流转要真正实现市场化运作最紧要的是必须尽快保障法律制度供给，配合《土地管理法》和《农村土地承包法》，尽快以行政法规或部门规章的形式出台农村土地流转交易规则，约束地方政府超限的行政行为，具体的必须落实两点措施:一是减少政府的直接行政干预。运动式的工作方式必然会带来推进农村土地流转中的过度行政干预，这在土地流转启动、流转价格形成、流转纠纷调处等方方面面都有所体现，以致很多地方农村工作者都把土地流转当做一项行政工作来抓，而没有考虑到土地流转本身就应该是一项农民的自觉行动。尽管依靠行政力量推动农村土地流转可能会在短期内带来工作效率的提高，但未必能真正带来经济效益的提升，反而会为农村土地流转留下太多隐患。因此，应该积极转变政府职能，将政府在推进农村土地流转中的作用主要转向政策引导、公共服务提供、市场准入监管和农业经营后续监管上来，是当前农村土地流转交易机制改革的先决条件。二是按照市场规则办事。自愿有偿的原则决定了农村土地流转本身就应该是一个市场行为，应该遵照市场规律运行。这其中首要的是应该构建农村土地流转市场定价机制，这无论对农村耕地还是农村建设用地的流转都应该同样适用。只有建立真正的市场化机制，才是充分保障农民土地流转，农村土地流转才不会落入政治秀的困境。此外，农村土地产权交易平台是进一步健全农地交易市场化的重要载体，当前农村土地产权交易市场无论在运作机制还是组织结构上都尚不成熟，要适度引入期货、股票等交易市场的运作规则，实现农村土地产权交易的公开化和制度化。

四、结语

农村土地流转风险的形成与我国当前农村土地产权制度不完善存在密切关联，其产生的消极后果不仅关乎农业经营本身，也关乎城镇化进程的顺利推进。关注农村土地流转的风险及其成因，必须尽快从顶层设计上做好农村土地产权制度改革工作，平衡市场和政府间的关系，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，预防过度行政化的干预行为影响农村土地流转的稳步进行。做好农村土地产权制度的顶层设计，最重要的莫过于以法律化和制度化的手段解决好农村土地产权模糊、权能不完整的问题，这也必将成为我国农村土地产权制度改革的重点。

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