济南市水生态文明建设社会支持体系研究

梁永贤

水生态问题实质上是社会问题、人的问题，要建设水生态文明除了推进科技进步以外，关键是要转变经济增长方式和发展模式，树立绿色可持续的价值理念和建立相应的制度体系，动员全民社会参与，考虑各种人文社会因素的影响和作用。本文拟在科学界定水生态文明的概念内涵和结构指标的基础上，分析济南市目前水生态文明建设现状、问题和形成原因，提出构建水生态文明社会支持体系的思路、措施和对策，这对于科学推进济南市的水生态文明建设将产生积极促进作用。

一、水生态文明的内涵

水生态文明是生态文明概念的延伸。马克思主义认为的生态文明是指人们一边改造客观世界，一边克服负面效应，优化人与自然、人与人的关系，遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律，从而建立的有序的生态文明运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和。国内大部分专家，也都认为生态文明是一种新的文明形态，是人类充分认识自然、尊重自然，利用自然创造财富，实现人与自然和谐统一，达到良性循环、全面发展、持续繁荣、协调发展。

水生态文明重点是人水和谐，就是要按照以人为本、生态优先、统筹兼顾的发展理念，坚持人本理念，着眼人水和谐，实行统筹治水。水生态文明应该是人类在充分尊重水本身自有属性的基础上，实现人、水、社会三者的和谐，通过对水资源的开发利用，使水资源更好地支撑经济、社会的可持续发展所逐步积累起来的一系列物质财富和精神财富。

二、济南市水生态文明建设的主要目标任务

水生态文明建设是遵循自然、生态环境、经济社会协调和可持续发展的基本理念，通过相关措施手段来确保供水安全、水循环正常、水生态良好、水文化丰富、水景观优美、水经济繁荣。

（一）水生态文明建设的目标

通过水生态文明建设，构建起健康优美的水生态体系、安全集约的水供用体系、科学严格的水管理体系和先进特色的水文化体系，不断提升全市水生态的自然、用水、管理和意识文明水平， 实现泉涌、湖清、河畅、水净、景美的总体目标。

济南市水生态文明建设的具体目标为：一是严格遵照“三条红线”和“四项制度”建立符合济南实际情况的水资源管理制度；二是强化节约用水管理，尽早建成节水型社会，用水总量得到有效控制，用水效率和效益显著提高；三是水资源配置不断优化，建立科学合理的资源配置体系，不断提高防洪保安能力，供水保障能力，水资源承载能力要根据济南实际情况逐步增强；四是水资源保护要有切实可行的办法，不但要加强水利建设中的生态保护，而且要不断推进水生态系统保护与修复，让济南市水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，生态脆弱河流和地区水生态得到有效修复；五是广泛开展宣传教育，水生态文明理念深入人心。

（二）主要任务

济南市水生态文明建设要完成以下任务：一是建设全市水生态文明指导框架；二是构建重大水生态修复工程体系；三是增强生态产品的生产能力保障体系；四是提出支持生态建设的水资源政策体系；五是加强水生态文化建设体系；六是健全面向生态安全的水资源管理制度体系。

三、济南市水生态文明建设的现状

济南位于鲁中山地和华北平原的交接地带，因泉水众多，被誉为“泉城”。济南地势南高北低，由南向北依次为南部低山丘陵带、中部山前平原带、北部临黄冲积平原带，相应的地貌主要分为三种类型区，依次为构造剥蚀区、剥蚀堆积区和堆积平原区，占全市面积比例为4： 2： 4。根据地下水赋存条件和运动特征，济南市水文地质可分为第四系孔隙水为主的黄河冲积平原水文地质区，包括黄河以北及章丘市、历城区小清河以北地区，其他地区为以裂隙岩溶水为主的单斜构造水文地质区。

济南市高度重视生态保护和环境治理，通过争创水生态文明市、国家卫生城、环保模范城等工作，全市生态环境有了较大改善，市民生活质量有了很大提高，但是综合环境状况和水污染情况依然比较严峻。主要存在：一是水环境污染严重，随着城市发展，工业用水、生活用水和农业灌溉用水逐步增加，水资源严重不足，同时污水排放监管不严，部分污水直接排入河道，造成污染加剧，进一步破坏水生态环境；二是湿地水循环较弱，生物多样性偏低。济南市湿地为南部小河受黄河顶托与地下水渗出形成，主要分布在黄河与小清河周边，自然修复功能较弱，污水流入河道造成环境污染严重，导致大型上层生物不够丰富，食物链简单，生物多样性受影响；三是人工水景观的多样性和自然性有待提升。部分城市水景观在一定程度上存在工程化、简单化的倾向，例如河道护岸过多采用硬质陆坡工程措施，忽视了生态护岸的应用，再有就是部分城市河道和泉水景观在环境和谐性与公众亲水性等方面的设计还有待进一步完善；四是水资源紧缺和城乡防洪压力依然较大，供水与保泉的矛盾协调存在困难；五是区域自然与人工水生态系统的健康水平与和谐指数亟待提升；六是距离最严格水资源管理制度要求尚有一定差距，制度体系不健全，管理基础不完善；七是全社会用水集约化程度和各行业用水效率水平仍有待进一步提高；八是尚未形成多元化、特色化的区域现代水文化系统。

近年来，济南市通过举办多项泉水活动提升了济南水文化建设水平，但是与水生态文明丰富内涵要求比起来还存在一定的差距，包括水文化建设体制还不完善，水文化重视程度还不够，水文化发展长效机制有待提高；亲水平台和泉水设施还有待提升，民众泉水休闲的需求尚未得到充分满足；水生态文明理念和泉城水文化品牌建设不足，群众爱泉护泉的行为还需引导；水文化相关理论还比较薄弱，水科学研究有待进一步加强。

四、济南市水生态文明建设中的问题分析

水资源水生态保护形势严峻，供水安全、水质污染和水生态破坏等仍然是影响民生福祉和社会和谐的重要因素，公共水资源服务和水生态产品的数量不足、质量欠优、供给不均，难以满足人民群众日益提高的对享有优质水资源和良好水生态环境的要求和期盼，严峻的水资源水生态形势对社会发展进步的支撑作用受到限制。在水生态文明领域，济南市存在的突出问题主要有如下几个方面：

（一）水系生态环境不容乐观、保泉任务十分艰巨

济南市城区河道因南高北低的地势特点，除护城河因泉群补给长年有水外，其余均为季节性河流，没有有效的水源补充，河道断流成为普遍现象。由于大规模开发建设，城区河道萎缩、淤积严重，污水沿河道排放，河流湖泊水体受到污染，并危及地下水安全；雨污混流，有限水体受到污染，污水的收集、排放、净化未得到根本性好转；南部山区、北部平原区尚存在水土流失现象，开发建设项目未严格落实水土保持措施，水环境改善任务繁重。

随着城市化进程的加快，地下水被过度地开采利用，导致了济南泉水由长年喷涌变为间歇性喷涌，以趵突泉为首的四大泉群自20世纪70年代开始出现首次停喷现象，其中1999至2001年期间，停喷时间长达926天之久，很大程度上影响了泉城风貌。近年通过各部门的共同努力，济南的保泉工作取得了很大成绩，泉水自2003年9月恢复喷涌后至今没有停喷，基本实现了正常降水年份的持续喷涌。城乡水安全保障能力得到全面提升，但水资源紧缺和城乡防洪压力依然较大，供水与保泉的矛盾协调存在困难。但保泉工作任务仍然十分艰巨，很多保泉手段都属于应急性措施，生活、生产与生态用水和保持泉水持续喷涌的矛盾较为突出，面临着供水与保泉的双重压力。

（二）水资源供需矛盾突出

济南以泉著称，因泉而名，自古享有“家家泉水，户户垂杨”之美誉。近年来水生态建设取得较大进展，小清河、腊山分洪等骨干河道实施了综合整治，市区泉群实现持续9年喷涌，大明湖经改造提升，由“园中湖”变为“城中湖”，护城河实现全线通航。虽然济南水生态修复和保护取得了一定成效，但济南是典型的资源型缺水城市，全市水资源总量17. 48 亿立方米，可利用量只有11.56亿立方米，每年需大量调引客水。人均水资源占有量290立方米，不足全国的1/7。水资源供需矛盾突出，保持泉水常年喷涌压力较大，防洪排涝能力较低，水生态体系不够完整，水生态环境建设任务繁重。

随着经济社会的快速发展，预计到2020年全市人口将达到840万左右，用水总量达到21亿立方米左右，水资源短缺已成为制约经济社会发展和人民生活水平提高的主要因素之一。全市所辖的济南泉、白泉、章丘百脉泉和平阴洪范池4大泉域，补给区主要在南部山区石灰岩区。由于水库洪水调蓄减少汛期洪水漫溢，以及河道流量长期不足，地下水的补给量减少，使得泉水流量在枯季难以保障。

（三）水资源管理、使用制度有待进一步加强

济南市长期重视水资源开发利用和节约保护的规范体系和管理能力建设，特别是国家提出了实行最严格的水资源管理制度后，相继制定和出台了一批重要的水资源管理法规和规划，开展了“三条红线”指标分解和考核，加强了泉域地下水的保护，有效规范了济南市的水资源管理工作。但与国家和山东省实行最严格水资源管理的要求相比，济南市目前仍然存在制度体系不健全，管理基础不完善，制度执行力有待提高等问题，如在制度条文方面，对水资源节约的规定尚不充分；管理基础方面，用水计量设施和水功能区水质监测能力尚存在较大不足。济南市区域水资源利用效率与水资源情势不相适应、产业结构和布局与水资源条件不相匹配等问题依然存在。

（四）多元化、特色化的区域生态系统还未形成

济南市是国务院公布的国家历史文化名城之一，文化积淀深厚，水文化是其中的重要组成部分，素有“一城山色半城湖”之称。近年来，济南市先后举办了济南泉水文化周、首届中国水文化论坛以及泉城泉水休闲汇等相关活动，但是与水生态文明多元化、多样化、多层次的要求相比还存在较大的提升空间，主要表现在“政府主导、社会支持、群众参与”的水文化建设体制尚未建立，促进水文化发展长效机制有待完善；居民亲水需求尚未得到充分满足，亲水区域和亲水设施仍较缺乏；水生态文明理念的传播还不够广泛深入，群众爱护水、保护水的行为还需引导；水文化研究与泉城特色结合不够紧密，特色水文化品牌还不够鲜明；相关理论和技术基础薄弱、水科学研究亟待进一步加强。

五、构建促进水生态文明建设的社会支持体系

（一）提高认识，把造福于民作为水资源管理和水生态保护工作的出发点和落脚点

不断改善民生，增进人民福祉，是建设中国特色社会主义的根本目标和必然要求。我们要按照十八大战略部署和十八届三中全会关于全面深化改革和加强生态文明制度建设的精神，坚持中央水利工作方针和兴水惠民政策，把发展民生水利作为密切党同人民群众血肉联系的重要纽带，把保障和改善民生作为水资源管理和水生态保护工作的根本出发点和最终落脚点。一方面通过水资源的科学配置管理优化经济发展方式增加经济发展质量，让人民群众生活更加殷实富裕，另一方面，通过水生态保护确实改善水生态环境质量，满足人们群众日益增长的水资源产品和水生态服务质量需求，让人民群众享受青山绿水，不断提升群众生活质量。

（二）严格落实最严格的水资源管理制度

把落实最严格的水资源管理制度作为水生态文明建设工作的核心，确立区域用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，建立和完善水资源管理控制指标， 纳入经济社会发展综合评价体系。健全水资源管理责任与考核制度，建立目标考核、干部问责和监督检查机制。充分发挥“三条红线”的约束作用，加快促进经济发展方式的转变。结合济南市的实际情况， 以保持泉群正常喷涌为切入点，实现泉水的先观后用，实行分质供水，确保市民喝上优质的地下水。

（三）重视工程建设和水利风景区在水生态文明建设中的作用

在水利工程前期工作、建设实施、运行调度等各个环节，重视对生态环境的保护，维护河湖健康，处理好防洪除涝和生态保护的关系，科学编制河湖治理、岸线利用与保护规划，按照规划治导线实施，积极采用生物护岸护坡，防止过度“硬化、白化、渠化”，加快推进河湖水系连通，促进水体流动和水量交换。在水库建设中，优化工程建设方案，科学制定调度方案，合理配置河道生态基流，最大程度降低工程对生态环境的不利影响。

水利风景区建设最直接、最明显的作用就是改善水生态环境。水生态文明建设要统筹济南水利建设与水利风景区建设，要结合城市防洪和水源工程建设，修复河湖水系，绿化美化河岸；统筹规划，科学布局，拓展水面，美化自然景观，改善景区及城市整体环境，提高区域生态系统的稳定性。通过水利风景区建设，促使水生态环境明显改善，水质达标率、林草覆盖率、水土流失综合治理率等显著提高，城市水环境得到明显改善，城市品位、城市形象得到显著提升。

（四）加强宣传教育，提升全民水生态伦理道德水平

针对有发展决策权的各级党政领导和发改、规划等重要部门相关干部的培训尤为重要，要提高党政领导干部水生态文明建设责任第一人的意识，让具有发展决策权的领导和干部真正认识到水生态文明建设的必要性和重要意义，促进水生态文明理念和要求逐步融入各级党政决策者关于国家和地区发展的具体决策中。促使企业主积极承担社会责任，形成以水生态保护为荣的道德风气。引导和指导社会公众节水护水，主动参与水生态文明建设，形成整个社会的水生态文明的强烈意识。从娃娃抓起，将水生态文明教育作为国民教育、继续教育和终身教育的基本内容。建立完善的水生态保护道德文化制度，进行全民、全程覆盖的宣传教育，提高全社会水生态伦理道德水平。

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