善治视野下的地方政府社会治理机制研究

樊怡敏

党的十八届三中全会明确提出了我国深化改革时期推进国家治理体系与治理能力现代化的重要目标，为国家事业规划了明确的发展方向和具体的前进路线。地方政府作为国家的基本构成单位，是国家开展治理行为、实现治理职能的载体，只有地方政府的各项事业实现依法治理与稳步发展，国家的各项方针、政策才能真正得到贯彻，国家治理事业才能有效得到落实。

一、善治视野下地方政府社会治理的分析框架

当前，我国已经进入全面构建治理型政府的时期，治理要求政府顺应世界发展步伐，转变传统管理思维、管制理念，为社会提供充分的自由成长空间。“治理”同“民主”一样，对于国家、社会、公民的健康稳步发展都是有利的。正如罗西瑙所言，“治理既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各领域的公民和各类组织都将得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”。[1]在我国深化改革、重新定位社会的全新时期，社会治理也成为了政府治理任务中的重要内容。“社会治理涵盖了有效政府、效能政府、社会公正、公民参与、民主法治等理念，以共同治理为本，通过政府公共部门、私营部门、社会组织等多元管理主体之间的广泛沟通与有效协作，致力于提高社会管理的效率与质量。”[2]因而，当前社会治理的复杂性与多变性对政府提出了更多的挑战，对政府治理能力提出了更高的要求。

“善治”是社会治理追求的目标，它强调政府权力向社会的下放，公共权力向社会的回归。在善治的视野下，要求多元主体共同参与治理，同时运用多元化的工具实现社会良好的治理。借助俞可平关于善治要素的界定，即合法性、回应性、责任性，本文形成了对于地方政府社会治理的分析框架：1.合法性，即社会治理结构、治理主体以及权力来源等能够获得自觉的认可与支持。权力结构越合理，治理工具越科学，地方政府的合法性基础越牢固，地位越稳定。2.回应性，即地方政府必须要将公民视为有较大能动性且能发现问题并出谋划策的主体，因而在公共决策中要充分征询公众意见、倾听公众诉求，并做出及时有效的回应与答复。3.责任性，即地方政府必须不忘初衷，承担起为人民服务的责任，秉承公平正义的理念，积极推进社会的平衡和谐，重点关注弱势群体与发展滞后区域，维护好公民的普遍利益。

二、善治视野下地方政府社会治理中存在的问题

（一）治理结构不合理，政府滥用公共权力

善治视野下的社会治理是多元化主体平等参与、共同协商的过程。治理结构中没有单一的权威中心，需要社会主体间共享资源，分享权力，形成具有较强整合力的治理格局。但现在，“地方政府更多的将社会公共问题纳入政府公共管理范畴，以公共权力为驱动、公权机构为主体治理社会公共事务，形成了政府单一主体主导的封闭型公权治理结构。”[3]这一结构将其他社会主体排斥在外，因滥用公共权力，治理工具单一，而导致地方政府的认同度降低，合法性基础也发生一定程度的动摇。

（二）公众参与不足，政府回应性不强

“善治离不开政府，但更离不开公民，没有公民的积极参与，就不可能有善治的实现。因而，善治的基础在于公民或民间社会，而非在政府或国家。”[4]公民参与是地方政府社会治理应重点关注的问题，对于公众需求的有效回应也是当前的重要任务。然而由于地方政府对于社会公众错误的定位，即将公众视为阻碍公共政策制定，影响政策执行的主要因素，因此公民参与就受到来自政府强劲的阻力。虽然因减少公民参与而提高了公共决策的效率，但公共政策却因损害公民利益，忽视公众需求而受到公众的不满与反对，其执行难度随之加大，执行效率大大降低。在具有较高回应力的机构与平台缺位，公众表达意愿与诉求的渠道缺失的情况下，公众的真实需求往往被忽视而得不到回应。许多政策、方案的出台不是为了满足公众的要求，而是政府追求自身利益的产物。

（三）利益矛盾冲突多发，社会发展不均衡

“在民主法治国家、社会国家和环境国家，公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉。”[5]善治是使公共利益最大化的治理过程，因而地方政府社会治理的基本职责即在于公正地维护公众的利益，确保公众的权益，实现帕累托最优。然而，在地区发展不平衡，贫富差距日益拉大，阶层逐步固化的背景下，普遍的公众利益得不到正当的维护，社会矛盾则日积月累，并频繁爆发。而且，“由于利益主体的明晰化，强势群体一步领先，步步领先；而弱势群体一步落后，步步落后，在经济资源贫乏的同时，也丧失了政治资源与话语权，缺少与强势群体博弈的能力。”[6]而地方政府作为宏观调控的主体，在社会治理中却未能正确地发挥其维护社会公平、调节发展失衡、化解社会矛盾的基本职能。

三、构建推进地方政府实现良好社会治理的机制体系

（一）构建高效的合作机制

“任何一个单一的社会治理主体都不可能完全拥有充分的资源与权威来独立解决一切问题，社会治理需要多元主体的合作，更需要多元成员之间相互依赖，在谈判、交易的基础上，化解社会治理矛盾与问题，从而最大限度地增进社会和谐。”[7]而地方政府要在社会治理中维持稳定的合法性地位，就要调整社会治理结构，扩展权威来源，完善治理主体，充实治理工具，构建多元主体间的高效合作机制。

1.地方政府要打破公权惯性，确保多元社会主体共同参与社会治理。地方政府首先要真正树立治理理念，转变传统的全面管控思维，在深化认识社会事务剩余原则的基础上，将不必由政府管理的事务，放手给社会去做，只是重点承担社会与市场不能做、做不好的公共事务。其次，要让多元主体参与社会治理，必须为其提供介入公共事务的机会与平台。地方政府应将社会主体视为对其有利的合作伙伴，为其提供宽松、有序的发展环境。不仅要简化审批程序，也要降低社会组织成立标准，以较低的门槛推进社会力量的成长。与社会主体形成资源与权力的相互依赖，推进多重权威的相互促进、相互制约。

2.地方政府与社会主体的合作，要通过完善相应的法律法规、规则程序以及合同制度等来加以规范。首先，要将地方政府与市场、社会的合作条件、基本原则、具体要求、责任归属、违约后果等要素以具有法律效力的书面文件形式具体罗列，为多主体间的合作提供明确、规范的指导，推进合作的有序高效运行。其次，地方政府要下放权力，确保与社会主体的合作不损害公众利益。因而，地方政府要强化公共责任意识，加强对社会主体的全程监督，以及强化对违约违规主体的责任追究，增强惩罚力度，以最大限度地增进帕累托最优，实现高效的合作。

3.地方政府要推进合作信息的公开透明建设。政府在加强同社会主体的合作时，要想赢得社会公众的支持，就须推进合作信息的全方位、多角度公开。对于普通招标信息应在政府官方网站上予以公示，让社会主体展开公开公正的竞争。对于招标全过程、招标结果亦及时公示，有关社会公众对于招投标过程的疑问，要予以及时充分的回答。

（二）构建有力的回应机制

当前，政府的转型运动以及一系列改革措施的实施都是在适应环境变化要求，回应公众不同需求的背景下进行的，是顺应时代发展的必然举措。在公民意识逐渐觉醒，参与能力日渐增强，公民社会恢复重建的时期，地方政府只有重新定位公民的地位，重视公众参与，提升回应公众需求的能力，才能有效推进善治。正如新公共服务家登哈特所言，“行政官员在社会治理中，要以为公民服务为重点，履行好向公民分权的职责，因而他们的角色不是为政府掌舵，也不是划桨，而是要建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构”。[8]而且，“由于公共服务中公民参与的缺位是导致当前公共服务资源配给不足、不均，以致各种社会矛盾凸显的根本原因，”[9]所以构建公民参与机制，提升地方政府回应力显得非常重要。

1.地方政府应为公民参与提供有序的环境与有力的平台。要有力回应公众要求，充分了解公众所需是其基本前提条件。首先，地方政府应正确地认识公众在公共决策与政策执行中的重要作用，通过推进民主法治建设，强化公务人员的为公众服务的意识，完善公民参与政策，规范公民参与程序，拓宽公民参与事项，将公民参与提升到应有的战略高度。其次，要为公民参与提供多元而畅通的渠道。公民需求表达机制是收集社情民意、反映公众需求的有力途径。现代政府要跟上网络时代的节奏，借助网络通讯技术不断丰富、拓宽民意输入平台，为公共决策提供可靠依据。此外，听证制度要通过不断改善参与听证的公民的代表性，尽量避免发生少数利益集团驱逐多数公众利益的现象，维护更广泛范围内的公众福祉。

2.地方政府只有对公民需求“对症下药”，才能提升回应能力。要制定有效满足公民需求的政策，首先要进行科学的决策。而科学的决策有赖于地方政府与专家学者的有效结合与充分合作。借助大数据时代科学精细的技术，在客观而公正地分析公众意见、建议、需求的基础上，专家学者要为地方政府提供充实、周详的决策方案。地方政府根据自身情况、社会实际等客观现实与专家进行多轮的交流、商议，在重复互动中形成满意的决策。其次，决策方案拟定之后，要向社会公众论证方案的科学可行性，以公民代表投票表决的方式决定方案的命运。一方面让公众理解地方政府所付出的努力，另一方面让公民以民主的方式参与自身利益的维护。这样不仅可以减少政策执行的阻力，也能提升地方政府的公信力。

3.地方政府要确保公民行使监督政策具体执行的权利。政策的制定不是最终目的，只有真正得到落实的政策才算是有效的政策。公民参与通过的关乎公众普遍利益的公共政策，必须在依法执行中才能发挥应有的作用，公众需求才能真正得到回应。要避免议而不决，决而不行现象的发生，就应完善多元监督评价机制。一方面要拓宽监督主体，将公民、社会组织、市场主体、第三方主体都公平地纳入监督体系当中，形成360度强有力的监督环境。另一方面要丰富监督评价平台与方式，为多元主体提供畅通的监督渠道，安全的监督环境。

（三）构建完善的利益协调机制

在社会转型中，地方政府无法逃避发展过程中的阵痛期，社会矛盾也无法避免，利益冲突亦难以逃脱，因而采取正确的方式化解社会矛盾，调解利益冲突，才能减轻社会的疼痛感。作为负责任的政府，在深化改革中推进社会公平正义，实现公共利益最大化是其最基本的要求。“公平正义即是平等待人，对于一切人的权利要给予平等地保护”。[10]当前要增进普遍的社会福祉，就要更加注重社会公平，通过整合分散的社会力量，加强对弱势群体的利益救助。

1.树立源头治理理念，打破僵化的维稳思维。源头治理能及时控制恶性局势，减轻社会损失，因此显得极为重要。首先，地方政府应树立源头治理的思维。在公共行政中要加强对易出现问题的领域进行重点监督与排查，要重视日常的检测预警、预防预测等工作，形成规范化的源头监督预警制度。从而，在社会问题产生初期，及时掌握具体情况，主动控制问题走向，减少不必要的损失。其次，地方政府要打破传统的维稳思维。应通过完善利益表达机制，疏通矛盾输出渠道，及时化解冲突，解决问题，而不是以压制矛盾冲突换取短暂的稳定，制造长久的安全隐患。地方政府应将社会矛盾、利益冲突视为改进工作的依据，给社会矛盾与冲突一个合法性地位。“当前由利益博弈形成的矛盾与冲突，不应消灭，而是要增强制度容纳冲突的能力，为其发生设立规则，为问题的解决提供制度化的方法。”[11]

2.维护公平的社会规则，打破阶层利益固化的现状。善治要求政府要有责任性，因而要履行为公众利益服务的职责。首先，应为市场、社会主体提供公平公正的制度与规则。地方政府应通过完善相应法规规章，健全规则制定，为社会各个领域提供公开公平的竞争秩序与规范，清除部门群体享用优先权或钻空子的机会，打破阶层固化的怪圈。其次，要强有力地推进公平制度的执行，维护公众的普遍权力。地方政府必须保持公正的立场，避免与特殊利益集团勾结，为少数人利益侵害普遍的公众利益。在具体落实公平公正社会规则的过程中，逐步改善社会公平，促进阶层流动，打破利益僵化的局面，让更广范围的公众享受社会发展的福祉。

3.重点关注弱势群体，将政策与资源向发展落后地区给予一定的倾斜。“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应平等地分配，除非对这一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”。[12]首先，地方政府应加大力度投资发展落后地区的基础设施、公共服务、医疗保障等公共项目，改善其生存环境，提升生活质量，缩小同其他区域之间的发展差距。同时，也要关注弱势群体的利益保护问题。在新型城镇化进程中，真正推行以人为本的理念，将发展机会、公共服务、社会保障、收入保障等资源平等地分配给弱势人群。其次，地方政府应积极借助社会力量，增进社会福祉。要为社会分散的力量提供一个宽松有序的整合平台，为志愿组织提供政策扶持与资金支持，推进志愿组织充分发挥救助社会弱势群体、增进社会和谐的作用，弥补政府缺位造成的分配不公。

[1]詹姆斯.N.罗西瑙(张胜军等译).没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.5.

[2]孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及其启示[J].社会科学研究，2005(2)：8.

[3]刘东杰.我国地方政府社会治理机制创新研究[J].安徽商贸职业技术学院学报，2014(1)：6.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.11.

[5]【德】汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔(高家伟译).行政法(第1卷)[M].北京：商务印书馆，2007.323.

[6]蒋俊杰.我国地方政府转变社会治理方式：挑战、问题与对策[J].中国浦东干部学院学报，2014(3)：124.

[7]刘波，王彬，姚引良.网络治理与地方政府社会管理创新[J].中国行政管理，2013(12)：91.

[8]【美】珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特(丁煌译).新公共服务[M].北京：中国人民大学出版社，2010.5.

[9]陈振明.公共服务导论[M].北京：北京大学出版社，2011.214.

[10]【英】约翰.穆勒(唐钺译).功利主义[M].北京：商务印书馆，1957.49.

[11]孙立平.重建社会——转型社会的秩序再造[M].北京：社会科学文献出版社，2009.23.

[12]【美】约翰.罗尔斯(何怀宏等译).正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.292.