合理约束执政党权力是社会主义法治建设的关键环节

宋 伟 谢小飞

从政党与国家关系的视角来看，如何约束执政党权力是有效推进社会主义法治建设的关键问题。在此，政党与国家的关系具体指执政党与立法机关、行政机关、司法机关的关系。法治理念的逐渐养成、法律制度的逐步完善要依托法治实践。因而，在实践上正确处理好执政党与立法机关、行政机关、司法机关的关系，为完善法律制度提供了必不可少的实践素材，为涵养法治精神提供了不可或缺的空间和土壤。基于权力特征的普遍性，可以从整体上对上述关键问题进行探讨；又因立法、行政、司法权力运行的不同要求，所以必须对执政党与立法、行政、司法机关中的权力关系予以具体分析。

就整体而言，必须处理好执政党权力与国家权力的关系。这既包括在制度设计上按照法治框架对两种权力做出恰当安排，也要求在实际运行中实现两种权力的协调运转。总的原则是，按照法治中国建设的要求，合理约束执政党权力，使执政党权力与国家权力良性互动，在此有三点要求：

一是要摒弃以往以党权为中心，党包办代替式的执政。而是以政权为中心，执政党提出大政方针的建议、通过立法由国家政权机关决策执行，将“以党代政”下执政党组织是国家权力运作的主体，转变为“党政分工”下执政党对国家权力运作“有所为有所不为”。政党权力行使的依据是政党职能。因此，要实现这种转变，执政党必须恰当地履行政党职能。这里的“恰当履行”既包括科学履行、高效履行的内涵，也包括不过分履行的限制。政党职能的设定是根据法治需要（根本上是国家和人民的需要），而不是依据执政党自身的利益要求和扩张权力的要求。防止出现政党职能自我赋予、政党职能无序扩张的现象。通常来看，通过组织动员职能、价值导向职能、桥梁中介职能、人才保障职能、利益协调职能、发展稳定职能等，向政府提供职位资源和政策资源，并经法定程序通过国家公职人员和国家法律影响政府。

二是要实现党的干部权力“法治”，把权力关进法律和制度的笼子里。其关键是“一把手”权力能否“法治”。为此，党章、宪法法律是依据，党内、党外的一系列民主制度安排是保障。权力若不受约束就没有边界，权力若没有制衡便走向独断。这是权力的基本特征。迫于压力，权力有自觉约束的可能性，但若不形成有效约束机制，这种自觉约束便难以长期稳定。就权力而言，民主即是最好的约束与制衡机制。“民主就是防止独断”大概是一切民主定义的最大公约数。法治蕴涵民主要求，无民主便无法治。因此，执政党推进法治的过程也必须是推进民主的过程，通过民主制度的完善合理约束执政党权力，防止权力走向独断和无序，也使领导干部决策时有现实的制度可循。

三是明确正当合理的权威服从关系。在权力运行和法治实现过程中都有一个“服从关系”，即服从谁，谁应该被服从的关系。法治实现过程所应体现的“服从关系”是法律至上，国家权力系统的组织和个人服从法律；权力运行过程中的服从关系主要是下级服从上级。现实中，法治过程与权力运行过程无法截然分开，没有权力运行，有“法”而无“治”；离开法治，权力运行便会膨胀、失序。也正是两者密不可分的关系导致了即便确立“法律至上”的法治要求，也容易在实践中出现“服从关系”错位，出现“权大还是法大”、“以权压法”、“以权代法”的问题。这在权力想冲破法律和制度约束的时候表现得更为明显。因此，在法治实现过程，必须确立法的权威具有优先性，而权力的“权威”具有有限性，受法治的限定。具体而言，在党内关系上，党章等党内法规是下级组织和党员服从的依据。在国家权力系统，宪法法律是下级国家机关和工作人员服从的依据，同时更不能以党内对上下级服从关系的要求代替宪法法律权威。

立法权、行政权、司法权是国家权力的具体分配，并分别由立法机关、行政机关、司法机关所行使。因为权力的性质不同，在实际运行中表现出的特质各异，在与执政党互动中表现为不同的关系形式，所以在法治中国建设过程中必然会对执政党与立法机关、行政机关、司法机关的关系提出更有针对性的要求。具体而言：

一是执政党在处理与立法机构的关系上。在法治视野中，党与立法机关关系的核心是在人民利益至上的前提下搞好以下两方面的平衡：一方面党要善于将主张通过法定程序成为国家意志，另一方面人大要发挥好立法主导作用。具体而言，首先党的主张形成过程要体现科学、民主的要求，通过党内民主、党际民主、社会民主的科学组织和实施，最大限度地开发利用党内资源、政党资源、社会资源，形成较为完备科学的政党主张。其次，在党的主张上升为国家意志的过程中必然引发党与人大关系的互动，二者的良性互动实质上就是“党的领导作用”与“人大主导作用”的平衡。这其中，执政党尤其要具有宽容妥协的精神，善于在法治框架内发挥领导艺术，以人民群众的认可为立法动议被通过的支持力量，而不是以执政党手中权力为支持力量。最后，执政党要勇于接受人民检验。执政党主张科学与否要人民来判断。执政党的先进性不是自我赋予的，政策主张的先进性、科学性也不因政党性质而自动获得。因此，执政党必须坚持“群众路线”，做到党的主张来源于群众，深入细致地向群众说明自己的主张，争取群众对党的主张的支持，接受群众对党的主张的批评建议。

二是执政党在处理与行政机构的关系上。在法治视野下，执政党与行政机构关系的核心问题是协调好“党的领导地位”与“政府执法主体地位”的关系。历史上长期存在党的政策贯彻代替国家法律执行、批示比法律好使的现象。这种现象的本质是以“人治”代替“法治”，关键则在于现有官员选拔机制之下，执法动力不足。即，政策贯彻中有明确的责任关系，这极大影响官员升迁机会，而法律执行质量好坏缺乏追责。要破除这种现象，就执政党自身而言，在政党意识上必须明确政府是执法主体，主动克服包揽一切的倾向；在政党职能定位上，必须明确党的领导的内容、党发挥领导作用的边界，领导作用以遵守行政机关法治规则为前提。在党管干部政策上，将客观的执法质量和群众对执法的主观感受作为干部考核评价体系的重点。

三是执政党在处理与司法机构的关系上。在法治视野之下，执政党与司法机构关系的核心问题是执政党如何约束手中权力，确保司法机构能够依法独立公正行使权力。为此，要从党内法规、党的机构职责两个层面着手。一是在执政党层面形成与“确保依法独立公正行使审判权和监察权制度”相配套的党内法规，形成完善的党内约束机制，使“干预追责”成为可被执行的党内原则。二是，明确政法委“党内协调机构”的机构职能定位。在已经明确司法机构依法独立公正行使职权的前提下，政法委的基本职能定位可以设定为：是在司法领域协调党内党外各方面法定职能的履行，监督国家司法机构依法履职情况的党内机构。其职能之所以行使，缘于中国共产党作为执政党、领导党要切实把握依法治国的政治方向。其职能之所以有界，缘于国家司法机构依法独立公正行使权力体现政党执政规律，是党依法治国执政所应遵守的法律界限。