城乡一体化下农村土地产权问题的研究*

宋晓丽，王 湃

（海南大学政治与公共管理学院，海口 570228）

为了推进与实现城乡统一发展，国家出台了一系列改革的举措，如2007年建立城乡统一的土地分类体系、2014年开始实行户籍制度的改革，取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度，2014年中央一号文件提出要建立城乡统一的建设用地市场。作为土地产权制度来说要打破城乡二元壁垒也势在必行。

1 中国现行土地产权制度的特点

1949年后，中国确立了土地的社会主义公有制，此制度是具有中国特色的土地产权制度。

1.1 全部土地公有制，没有私有土地

中国大陆全部土地实行公有制，但这种公有，不同于其他国家的政府所有，政府只是代表国家行使权利，在理论上权利的行使或实施，并不等同于权利的归属。

1.2 城乡二元化的土地产权制度

在中国大陆，土地分国家所有和集体所有，两大所有权主体并存。

城市土地属于国家所有，城中村土地可以依法变为国家所有，农村和郊区土地不能证明属于集体的，推定为国家所有，农村和郊区土地可以因公共利益需要强制变为国家所有。除上述以外的农村和郊区的土地归集体所有。

1.3 所有权与使用权相分离

理论上所有权具有占有、使用、收益和处分4项权能，而使用权具有占有、使用、收益和部分处分权。所有权与使用的区别关键在于，所有权主体 （国家和集体）有最终的处分权，土地不能自由买卖。土地使用权主体拥有的土地权能是不完整的，只有部分处分权，不能随意改变用途，抵押、转让等权利有所限制。

1.4 他项权利在所有权与使用权以外设立

他项权利是对所有权与使用权的补充与完善，同时也是对使用权的限制。

2 农村土地产权存在的问题

2.1 土地权利不统一、界定不清楚

改革开放后，土地权利的意义日益彰显，我国相关立法虽从不同层面、不同角度，作出了一些有关土地权利的规定，土地权利在土地法律制度中的地位有所提升，但我国尚无一部对土地权利作出统一、系统规定的立法，有关土地权利的规定散见于 《宪法》、法律、法规、部门规章、地方性法规规章，甚至政策性文件中，上述各规定在土地权利的称谓、取得与丧失、内容与限制等方面存在诸多不统一、不一致之处，致使土地权利还不具规范性。

各种不同的法规，基本术语不一致，界定角度、表述不一致。如农地使用权与土地承包经营权之间的关系就界定不清。再如，我国有关立法条文对农村集体土地的所有权主体时用 “农民集体”，时用 “集体经济组织”，但都没有明确界定。根据现行法律规定，农民集体分为乡 （镇）、村、村民小组3个层次，三大主体之间是什么关系也不得而知。

2.2 土地权利的设置不能满足用途管制之需要

土地是资源也是资产，前者要求明确土地适宜作为何种用途才能进行开发，后者要求对土地进行确权，确定权利的类型与权属状况，才能在市场上交易，这二者应该是相辅相成的。而现实中，土地权利的取得强调的是土地权利人的土地权益受到法律的保护，而对用途的管制没有起到有效的作用。

基于我国人均耕地少的国情，制定并实施了严格的土地政策，如控制建设占用耕地、要求农地农用。如果用途与权利捆绑，改变用途成了赋予权利人或国家的一种处分权，如果建设需要改变用途 （农转非）则要先付出高昂的成本来购买这种权利， “地的城镇化”现象自然会减少，被迫转向存量建设用地上，对于农民而言，可以选择转让这种权利，也可以保留这项权利 （保值增值），但都不改变农地农用的现状。这样一来，既有利于控制建设占用农地，也能平衡不同用途带来的悬殊利益，真正做到城乡土地同地同权同价。

2.3 农村土地权利主体不明确

第一，人们对于土地产权的意识越来越强。比如村民小组不同意村民委员会参与征地补偿费的分配，这表面上是乡、村能不能参与村民小组征地补偿费的分配?实际上是集体土地所有权主体的问题，按照现行土地管理法规定，农民集体所有表现为村民小组、村集体、乡（镇）集体所有，是三级所有，三大主体之间是什么关系？谁来真正代表行使土地所有权，没有明确规定。这让土地执法者也无所适从。

其次，土地使用权的主体问题。现在人们普遍认为宅基地使用权、农地使用权的主体应该是集体经济组织成员。那这项土地权利的取得是基于社员权，土地权利人应该是村民或农民。一般来说对于村民或农民的理解应该是生活居住在农村且从事生产劳动，是农业户口。但在法律中也没有明确的表述。如果面对现在农转非的情况，是否退出宅基地或农地，各地做法也不尽相同。

2.4 集体土地与国有土地权能不对等

首先，集体土地所有权与国家土地所有权不对等。土地管理法规定，土地归国家和集体所有。但从主体、客体、权能上来看，两种所有权是不对等的。主体上，国家所有即全民所有包括农民、市民，集体所有即农民所有；客体上来说，国家可以为了公共利益需要将集体土地变为国家，这种变化是不可逆的，同时不能证明是集体的就推定为国家所有；权能上，集体土地所有权权能具有不完全性，在收益和处分方面受到一定限制，如不能用于房地产开发，不能卖房给城里人。

其次，集体土地使用权的占有、使用、收益、处分权能不完整。集体土地使用中，宅基地使用权与土地承包经营权是最主要的两项权利，由于是村民的 “福利”，因此它的流转均受到了限制，如宅基地地出租或转让后就不能再申请宅基地。但现实的情况是，农民务农的收入或打工的收入，都是微薄的，最大的财产性收入就是房屋和土地，如果农民工为了在城里租房、小孩上学、生意投入等急需一大笔钱，使得他们不得不卖掉村里的房子、土地以解燃眉之急。国家政策出发点是为了农民的利益，但实际上使得其土地权益无形受损。

3 农村土地产权设置的建议

3.1 土地所有权不再分国家所有与集体所有，全部土地定性为国家所有

第一，就集体所有权主体而言， “农民集体”是一个虚化的主体，按照现在的法律，是三级所有，表现为村民小组、村集体、乡 （镇）集体所有，但村民小组没有固定的机构或独立的账号，只是历史时期形成的一种生产组织，集体所有最后成了村干部、乡镇干部说了算，农民的利益成了少数人的利益。

第二，如果存在国家所有与集体所有，就前分析两种权能是不对等的。国家为了公共利益的需要确实需要征收集体的土地，在征地中农民集体不能自己说了算，得到的补偿费与土地收归国有后增值收益相比，更让老百姓觉得不合理也不公平，也造成了社会利益与个人利益的冲突，造成了个人对国家的不信任。这一规定从一开始就让 “国家”与 “集体”处于紧张、尴尬的关系。

第三，从现实的情况来看，2011年多部门发布 “农村集体土地确权登记发证若干意见”中提到，属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。法律中规定 “三级”所有，使得存在村民小组这一主体，如果确定所有权，对于原属于村民小组的土地就要确权给小组集体，但现实是没这样一个机构，最后由村民委员会代为保管土地权利证书。实际上对于农民来说需要的是使用权。

如果就所有权来说，只存在国家所有，一方面可以避免征地这一尴尬，同时缓解了国家、集体、农民这三者之间的矛盾。同时作为国家可以实现有效的整体调控，保证公共利益，平衡利益，缩小城乡差距，缩小城乡收入差距。

因此，土地所有权定性为国家这一主体，是从实际出发，既解决了集体所有权主体虚位的问题，也有利于实现同地同价同权，还保留了国家必要时对土地使用权有一定的限制权利。

3.2 土地使用权的分类应该与土地用途或土地利用分类（地类）相挂钩

在土地权利的建设上，如何充分反映土地利用的特点。国家已于2007出台了城乡统一的土地分类体系。土地使用权类型可以先按用途来划分，再决定其取得方式是有偿还是无偿，以及期限等。将土地资源属性与资产属性捆绑在一起，这样更有利于土地各尽其能，更有利于实现用途管制，从而实现国家的宏观调控。

全部土地为国家所有，土地使用权也就没有了国有和集体之分。国有土地使用权可分为建设用地使用权、农用地使用权；建设用地使用权之下可以细分为住宅用地使用权、商业用地使用权等，农用地使用权下细分为耕地使用权等。

众所周知，农地尤其是耕地，解决的是全国人民吃饭的问题，它关系到粮食安全，乃至国家安全。美国一学者曾在20世纪就提出 “中国能否养活自己”， 中国13亿人口吃饭问题，被国际上认为是 “中国威胁论”，且不论是否构成威胁，但就我国耕地数量已经接近1.2亿hm2红线这一铁的事实，对于农地尤其耕地，如同城市的能源、基础设施用地一样，它的重要性、公益性更加凸现。耕地作为人类生存的最基本的保障，也应该提高层次，以法律的形式确立为国有农地使用权，从供地源头上予以重视，耕地中的基本农田也应该纳入划拨用地目录，体现无偿、无期限。没有国家批准，不能随意调整农地的用途，应该提高农转非的门槛。

不论城市还是农村，住宅土地使用权可以借鉴现有的宅基地制度，实现限额，一户只有拥有一处符合规定面积的住宅用地，如果是自住且是第一套房时，土地的取得方式设定为划拨性质，这样能更好地保障每个居民的住房问题，一定程度上遏制一户多宅，缓解建设用地需求。

3.3 农村土地使用权主体资格的界定

在统一土地所有权主体后，对于土地使用权的主体要有一个清楚法定的界定或表述。尤其是城乡户籍制度改革后，全部为居民，不再分农业和非农业，农村土地取得主体的资格也应相应调整。

目前，作为农村两项最主要的权利类型，即农地的承包经营权和宅基地使用权是作为农民的一项社会福利。而且就土地管理法、农村土地承包法多项法律中规定，农地使用权取得主体主要为集体经济组织成员，而宅基地使用权主体也只能是村民或农民。在以前或当下还是以农业户口为主体资格条件。

集体经济组织是我国相当长的历史时期存在过的一种组织形式，其前身是农业生产合作社，在农村进行家庭联产承包责任制以后，在村一级又设立了基层群众性自治组织——村民委员会。现行的法律多沿用了集体经济组织这种组织形态，又都没有对该形态作进一步的细化解释。由于法律对集体经济组织缺乏明确的规定，使其发展呈现多样化的状态。有的成立了农工商联合会视为农村集体经济组织，有的以企业集团作为农村集体经济组织；行使集体土地所有者的权利等等，其和村民委员会是同一套人马。在政策上，国家曾认同这样一套班子，两块牌子的做法。

随着城镇化的发展，农民进城打工的越来越多，可是对近2亿的农业转移人口来说，他们在城市有稳定的收入和固定的住所，恰恰又因为在城市有了收入，而不急于将农村的土地卖掉 （流转出去），他们就会将农村的土地 “有”在那里，留作 “乡愁”，或等待土地升值，致使农村的部分土地呈现撂荒和闲置现象，而真正生活在农村的部分村民又因为用地紧张无地可分。随着规模化经营和城市化的发展，会有更多的农民进城打工，如果两头都占，对于国家是一个沉重的负担，对于城市市民来说，尤其是底层的市民来说，也是显失公平的。更何况当代的农民不再是面朝黄土背朝天的代名词，收入不一定就比城里人低。

对于这部分农业转移人口，国家2014年政策是一方面给予其城市户口，一方面又强制不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。其实在9亿农民群体中，这一部分农业转移人口，在农村不是弱势群体，真正留在农村从事农业生产劳动的人才是弱势群体，才是土地权利受损者，才是应该真正保护的对象。

事实上之前附着在非农户籍上的福利在逐步剥离。20世纪80年代，就业福利取消。90年代，粮油福利取消，分配住房福利随着房改而逐步剥离。伴随国企改革，各种单位福利减少。目前附着在城市户籍上的福利还有教育、医疗、养老和低保等，但这些福利的市场化程度越来越高，如养老保障，靠个人存缴养老保险金。2014年开始实行户籍制度改革不再分农业与非农业户口，原来农业户口上附着的土地权利也应该随着逐步剥离。

4 结论

随着时代的变革，土地权利内容的调整是不可避免的。土地权利的设置应该立足于城乡统一发展的目标，兼顾国家和社会的利益，平衡城市人和村里人的土地权益，建立适合中国国情的城乡统一的土地权利体系。

坚持土地公有制，实行两权分离是具有中国特色的一项土地产权制度。两权分离后，所有权是相对完整的一项权利，拥有最终的处分权，所有权人应该对使用权人的某项行为，具有控制、约束的作用。就连私有制国家，私有权都不是绝对意义的，如在英国农地要改变用途，国家要对增值收益收百分之百的税。土地权利的设定一方面要能保证权利人的自身权益，一方面要让国家可以从全局、全民的利益有效控制其土地利用行为。

[1]樊志全.土地权利理论与方法.北京：中国农业出版社,2004

[2]刘剑,谢小灵.土地法制新起点——中国土地权利研究专家谈.中国土地， 2001,（10）： 3~15

[3]国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见

[4] 刘兆军.人权理念下的农民土地权利保护.中国土地,2010,（7）： 18~22

[5] 刘剑,谢小灵.关于中国土地权利立法的制度分析.广东土地科学,2003,（6）： 4~11

[6] 贺雪峰.农民要的不是土地所有权.农村工作通讯,2011,（ 2） 39

[7] 宋晓丽,樊俊华.土地利用数量结构分析.河北农业科学,2010,14(7):102~103