文山州实施水利扶贫差别化政策的探讨

张 成

（云南省文山壮族苗族自治州人民政府，663000，文山）

滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚工作启动4年以来，水利部和云南省全面贯彻中央决策部署，出台多项政策举措，扎实推进扶贫工作，取得了明显的阶段性成效。实施水利精准扶贫，为实现精准脱贫和全面建成小康社会提供了基础支撑和根本保障。差别化政策的实施既避免了扶贫资金“大水漫灌”，又能够发挥扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准以及脱贫成效精准的作用。在扶贫攻坚剩下最难啃的硬骨头的时候，在特殊地区实施差别化政策显得尤为重要和迫切。

一、问题的提出

文山壮族苗族自治州位于云南省东南部，东与广西百色市毗邻，西面是红河州，北面是曲靖市，南与越南接壤，全州辖文山市和砚山、西畴、麻栗坡、马关、丘北、广南、富宁等7个县。文山州可以用“老、少、边、山、穷、战”6个字来概括：“老”即革命老区；“少”即少数民族众多，境内少数民族人口占总人口的57.8%；“边”即地处边疆，有麻栗坡、马关、富宁3个县与越南接壤，中越边境线长438 km；“山”即石山区面积大，全州面积31 456 km2，其中山区、半山区占97%，岩溶地貌占53.4%，石漠化面积占岩溶面积的71.1%，是云南省典型的岩溶地区；“穷”即贫困面大，由于改革开放和经济建设起步比较晚，错过了许多发展机遇，经济社会发展还比较滞后，2014年人均地区生产总值17169元，只有全国平均水平的36.8%、全省的63%，人均财政收入1 414元，只有全国的25.4%、全省的39.1%，农村常住居民人均可支配收入6 998元，只有全国的65.6%、全省的93%，按农村居民人均可支配收入2 300元脱贫标准计算，全州还有45万贫困人口，其中深度贫困人口3.2万人；“战”即原战区，从20世纪50年代的援越抗法、60年代的援越抗美、70年代末到90年代初的对越自卫还击和防御作战，文山州是新中国成立以来全国经历战争时间最长的地区，1992年中越关系实现正常化后，才从“一切为了前线，一切为了胜利”转移到以经济建设为中心的轨道上来，改革开放比内地晚了14年。1978年到1992年间，国家在文山州的水利水电投资仅1.23亿元 （战备投资），全州农田有效灌溉率仅23%，饮水安全保障水平低，工程性缺水问题已成为制约文山州发展的最大瓶颈。

《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划 （2011—2020年）》提出：“区域内80个集中连片特殊困难地区县（区）享受国家连片特困地区特定的扶贫开发政策。按照‘雪中送炭、突出重点’的原则，实行差别化政策，整合各类资源，集中力量解决最困难地区、最困难群体、最迫切需要解决的问题。”由于文山州客观的自然环境和特殊的历史原因，只有实施更为特殊的差别化政策，才能做到精准扶贫，实现文山州的精准脱贫。

二、文山州实施差别化政策的对策措施

1.提高现有大中型骨干水源工程中央补助标准

文山州境内唯一的大（1）型骨干水源工程德厚水库工程已于2015年得到可研批复，工程静态总投资229 304万元，总投资231 920万元。总投资中，中央预算内投资定额补助126 910万元，省和州、县（市）配套105 010万元，中央补助与地方配套比例为55∶45。规划中的中型骨干水源工程中央补助比例一般在2∶3左右。文山州县一级配套压力极大，建议实行差别化的中央补助政策，将文山州大中型骨干水源工程中央补助比例参照藏区全额投资，或者将中央补助比例提高到80%以上。

2.将重点小型水源工程纳入中央补助范围，设立“五小水利”专项资金

小型水源工程是石漠化片区供水的主要支撑项目,无中央投资补助。云南省对纳入《西南五省（自治区、直辖市）重点水源工程近期建设规划》的重点小（1）型水库给予30%~50%补助，州县配套50%~70%；普通小（1）型和小（2）型水库中央和省均无补助，由于无配套资金或配套资金不足而影响工程项目上马。全州104个乡镇（街道办事处）中仍有60个乡（镇）没有以水库作为供水水源，供水保障率低。

由于特殊的地貌和复杂的水文地质条件，建设大中型水库条件不具备，“五小水利”成为解决山区群众生活生产用水的重要工程措施。根据《文山州山区“五小水利”工程建设规划》，建设1个小水窖需8 000~12 000元、1件小坝塘需25万~35万元、1条小水渠需20万~25万元、1口小水池需 3万~3.5万元、1座小泵站需 30万~35万元。尽管小水窖建设成本高，却是石漠化山区不得已而采取的办法，小坝塘、小水池、小沟渠、小泵站等解决饮水问题作用大，但无中央补助。申请中央财政小农水重点县和专项资金投入“五小水利”工程建设数量极其有限，2009年以来全州仅争取4个重点县项目。建议设立 “五小水利”专项资金，重点解决不适宜建水源工程的乡镇农村饮水问题。

3.加大水生态环境建设项目支持力度

文山州马关县、富宁县为水土流失重点预防保护区，文山、丘北、砚山、广南等4个县（市）为水土流失重点监督区和重点治理区，西畴县、麻栗坡县为重点治理区。云南省第3次土壤侵蚀遥感调查显示，文山州土壤侵蚀面积14 359.9 km2,占全州土地总面积的45.7%，其中，中度以上水土流失面积5 748.97 km2,占总流失面积的40.03%，年均土壤侵蚀模数1 515 t/km2，平均每年被水侵蚀的土壤资源达4 758万t。在全省16个地州中，文山州水土流失严重程度排名第2位，水土流失面积比例均高于全国和全省的平均水平10%，水土保持治理任务艰巨。建议将文山州8个县（市）作为滇桂黔岩溶区农业开发、坡耕地、小流域水土流失综合治理等政策性项目县建设，使片区水土流失和石漠化趋势得到有效遏制，片区水利生态环境明显改善。

4.实行水资源费、水土保持设施补偿费、水利水电工程建安营业税即征即返

由于前期工作经费投入不足，导致项目前期工作推进艰难，项目立项缓慢严重影响了文山州片区水利发展。就水源工程而言，全州年需水源工程项目前期经费达3 000万元以上。8个县（市）每年可征收留存水资源费、水土保持设施补偿费、水利水电工程建安营业税2 000余万元，建议实行水资源费、水土保持设施补偿费、水利水电工程建安营业税即征即返，专项用于水资源保护开发利用、水土保持等项目管理和前期工作经费。

5.将乡镇水务站纳入国家水利基层服务体系定额补助建设范围

乡镇水务站作为水利行业最基层的窗口，乡镇水务干部直接面对群众，承担着组织发动群众参与农田水利建设、“五小水利”工程建设、水利工程管护、抗旱保供水等方面的职能，处于最基础和最关键的位置。文山州还有50个乡（镇）水务站无固定场所，影响基层水务站职能发挥。建议由国家定额补助每个乡（镇）水务站体系建设资金，地方负责乡（镇）水务站的土地征用建设和人员编制配备，逐步完善以乡（镇）水务站为重点的基层水利服务体系。

三、差别化政策的效益分析

1.解决农村饮水和农业用水问题，提高供水保障能力

通过提高现有大中型骨干水源工程中央补助标准、将重点小型水源工程纳入中央补助范围、设立 “五小水利”专项资金以及实行水资源费、水土保持设施补偿费、水利水电工程建安营业税即征即返等差别化政策的实施，能够更好地保证前期工作经费，保证工程建设资金，最大限度地发挥工程效益。实施一批骨干水源工程项目，到2020年，增加供水能力12亿m3以上，工程性缺水问题基本得到解决。实施《西南五省（自治区、直辖市）重点水源工程近期建设规划》的小型水源工程项目，新增供水能力1.5亿m3以上，有效缓解片区重旱集镇无稳定供水水源、遇干旱时供水异常紧张的局面。到2020年，建设小水窖49.5万个、小水池4万口、小坝塘374件、小水渠（管）9 990条、小泵站2 451座，新增蓄水容积2 660万m3，新增供水能力17 204万m3，解决和改善供水人口105万人，新增和改善灌溉面积100万亩（1亩=1/15 hm2），农田有效灌溉率达到40%以上，使山区群众饮水问题和人均灌溉用水问题得到基本解决。

2.水土流失和石漠化趋势得到有效遏制，水利生态环境明显改善

通过将文山州8个县（市）作为滇桂黔岩溶区农业开发、坡耕地、小流域水土流失综合治理等政策性项目县建设，到“十三五”时期末力争治理水土流失面积600 km2以上，使片区水土流失和石漠化趋势得到有效遏制，片区水利生态环境明显改善。

3.保障乡（镇）水务站建设资金，逐步完善水利基层服务体系

通过国家定额补助50个乡（镇）水务站建设资金，由地方负责乡（镇）水务站的土地征用建设和人员编制配备，更好地发挥基层水利行业窗口和组织群众参与农田水利建设、“五小水利”工程建设、水利工程管护、抗旱保供水等方面的作用，逐步建成以乡（镇）水务站为重点，集水库管理所和用水户协会互为补充的基层水利服务体系。

四、小 结

水利扶贫攻坚工作进行到关键阶段，重在精准，贵在精准，成败在精准。要实现精准脱贫和全面建成小康社会，应该在特殊地区实行特殊的政策，即差别化政策。差别化政策也是在关键的时期、在特殊的地区实行的应急性政策，目的就是要根据当地特殊情况，采取有针对性的政策措施，精准发力，定向直投，切实做到真扶贫、扶真贫。文山州由于客观的自然环境和特殊的历史原因，在有限的时期内，只有实行差别化政策，才能加快赶上全国扶贫工作节奏，也只有实行差别化政策，才能实现精准脱贫和全面建成小康社会的宏伟目标。