贵州铜仁社会主义新农村建设水利扶贫试点做法与启示

常全利

（水利部黄河水利委员会移民局，450003，郑州）

铜仁位于贵州省东北部，地处武陵山腹地，是全国集中连片贫困地区之一，集“老、少、边、山、穷”于一身，经济总量小，人均水平低，自我发展能力不强。该地区降雨丰沛，河流纵横，水资源丰富，但工程性缺水问题非常突出，是制约当地经济社会发展和群众脱贫致富的主要瓶颈之一。为深入贯彻中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1 号）的文件精神，认真落实科学发展观，结合国家实施扶贫开发战略和西部大开发战略，积极探索水利在贫困地区社会主义新农村建设中发挥基础和保障作用的有效途径，指导新农村水利建设，2006年，水利部和贵州省人民政府联合印发了《关于在贵州省铜仁地区开展社会主义新农村建设水利扶贫试点工作的意见》，决定以推进社会主义新农村建设为契机，开展水利扶贫试点工作。10年来，水利扶贫试点获取了巨大成功。

一、基本做法

1.充分发挥“两个积极性”

“两个积极性”即中央与地方的积极性、政府和群众的积极性。为基本解决工程性缺水问题，铜仁市坚持“两条腿走路”方针，既争取国家和省里投入，又实行民办公助，引导群众积极筹资投劳，把依靠国家支持与自力更生、充分发挥主观能动性有机结合起来。

在调动县、乡政府积极性上，坚持召开市、县、乡党政主要领导参加的水利扶贫三级干部大会以及水利扶贫冬春修现场会，在安排部署工作的同时强调水利建设的重要性，统一思想，明确要求，落实责任；同时把水利扶贫工作列入对各县的目标考核重要内容，把水利扶贫干得好不好作为选干部、用干部的重要标准之一，并采取市级领导干部带头实地督查的方式促进工作有序开展。在调动群众积极性上，对饮水安全、小型农田水利等群众能够参与的工程，坚持民办公助，采取“一事一议”“民主决策”的方式，组织发动群众投工投劳，实行“群众投工投劳承诺制”和“群众代表监督员制”，提高了受益群众投入水利建设的积极性。与此同时，积极发动广大干部职工特别是民兵预备役等力量投身农田水利建设，形成全民参与的良好局面。试点区规定：每年从国家财政年终一般性转移支付增量中拿出2%，各县（市、区）每年从国家财政年终一般性转移支付增量中拿出8%作为市县两级水利扶贫项目配套资金。同时，组织农民自愿出资以及用优惠政策吸引社会资金开展水利建设。

2.开展体制改革、机制创新

（1）体制改革方面

一是组建大型灌区管理局。二是实行乡镇水利站和基层水管单位全部上划，人、财、物由县水利局统一管理。同时，将水管所工作人员全部列入财政预算管理，结合返乡农民工再就业安置工作，新增部分人员专门负责对小（1）型和小（2）型水库及灌区的管理。三是构建以县为单位的供水公司、以水利部门为主体的股份制供水公司、以村组农户为主体的农民用水户协会等社会化服务体系。四是积极推进水务一体化改革，实行水资源统一配置管理。

始终坚持 “党政领导强力推动、水利部门技术保障、相关部门紧密配合、广大群众积极参与”的工作运行机制。市县两级均成立由行政一把手负总责的水利扶贫试点工作领导机构，把水利扶贫工作作为全市大事来抓，经常研究水利扶贫工作，狠抓责任主体落实，从部门职责到具体项目责任分工都进行具体安排。

（3）监督机制方面

实行领导干部定点督查联系制度，推行行政干部、业务干部“双线责任制”，定人、定点、定项目，对工程建设进度、质量、施工组织等情况进行专项督促检查，及时发现问题，提出整改措施，督促落实到位。实行水利技术人员现场蹲点，及时指导，确保工程能按进度要求保质保量完成。

（4）激励机制方面

铜仁市与各县签订责任状，建立了有效的水利扶贫考核评价办法，由地市财政拿出资金对工作突出的县和有关部门实行绩效考核，以机制激发干劲，用机制推进工作。

（5）投入机制方面

除积极争取国家投资外，还按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各记其功”的原则，整合烟水配套、茶水配套、菜水配套、地下水开发、农业综合开发、以工代赈等涉水部门资金；同时加大地方投入，要求大县逐年递增60万元、小县递增40万元水利建设资金。此外，还加大招商引资力度，吸引民间资金投资水利建设，逐步建立社会化、多元化的水利投入机制。

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3.规范工程建设和管理

一是在水利扶贫项目实施中，注重把水利建设与农业产业发展、工业产业发展、城镇发展和生态旅游相结合，如实施烟水配套工程等，对调整产业结构起到了很大的促进作用。

二是在工程建设模式上，坚持因地制宜、分类实施。水利灌溉按照两种方式进行建设，平坝丘陵地区的耕地灌溉主要通过骨干水利工程来解决，深石山区的坡耕地主要通过“三小”水利工程来解决补充灌溉问题，并以中小型水库及渠系覆盖面积为中心逐步延伸。农村饮水安全方面，以城镇为中心向周边农村覆盖扩展。

三是积极发动群众参与水利建设。对于施工技术相对简单的工作，尽量使用当地劳动力。不仅增加了当地农民的收入，同时对工程质量也起到监督作用，保证工程质量稳定和提高。

四是大力开展产权制度改革。小型水利设施建成后，交由农村用水户协会自行管理；“三小”水利工程实行“自建、自有、自用、自管”，将产权落实给农户或联户。每一届用水户协会成员由该村村民选举确定，并定期改选；农村用水户协会合理收取水费以保证供水设备及供水管道和渠系的正常维护。

通过不断实践、总结，逐步形成了“政府引导、公司经营、协会管理、群众参与”的新型管理模式。按照“谁管理、谁受益”原则，通过租赁、承包等方式落实管理责任主体，进一步加强农村水利工程的建后管理。通过组建农民用水户协会等用水管理组织，实现水利工程管理责、权、利的有效统一，使水利设施的效益得到充分发挥。

4.民生水利、水利民生的有机结合

铜仁水利扶贫项目实施是以县为单位，整合资金，整乡推进，连片实施。一是水利工程布设注重民生，方案贴近群众，让群众监督，让群众受益。如工程点布设、联户路硬化、沼气池配套等都要充分考虑社会主义新农村建设规划和布局。二是集中力量办大事，创精品。三是围绕新农村建设目标，以城镇自来水延伸、乡镇集中供水和联村供水等方式，解决城乡居民饮水问题。通过水利扶贫试点，所覆盖村的面貌焕然一新，新农村形象得到初步展现。

二、主要经验

1.各级领导重视，上下左右一心

各级领导，特别是部、省领导高度重视水利扶贫试点工作，多次深入一线，亲临指导。水利部先后有陈雷部长等9位部级领导、几十位司局级同志到铜仁帮助解决困难；省级领导多次对试点工作作出重要批示；铜仁市委、市政府领导人人有任务、个个有包点，各部门也以不同的方式参与试点工作；各县乡党委、政府一把手将水利扶贫作为头等大事，真抓实干，跟踪问效。上下级、多部门通力合作，相互支持，有力地推动了试点工作进展。

2.组织保障到位，运转和谐通畅

在组织上，建立了“部省领导、地方实施、群众参与”的“三位一体”保障体制，形成了从上到下事事有专人负责、职责明确、目标具体的人员管理系统，为试点工作和谐运转奠定了良好基础。部、省成立了联席会议制度，定期召开会议，研究解决重大问题；铜仁市及各县成立了试点工作领导小组，明确由水利部门牵头实施；各乡镇水利站根据工作量配备2~3人，由县水利局统一管理、调配，确保重点项目顺利实施。试点项目覆盖的村寨成立项目管理理事会、协会等，负责涉及本村寨项目的日常管理、维护和运行。

3.创新工作机制，采取有力措施

一是建立领导督促检查机制。水利扶贫试点实行一把手负责制，试点区每年召开一次有地、县、乡干部参加的“水利扶贫试点工作三级干部大会”，总结经验，查找差距，布置任务，落实责任；建立地市领导定点督查联系制度，实行行政和技术干部双线责任制，把水利扶贫试点工作抓得好不好作为考核、奖惩干部的重要指标。

二是建立协作机制，充分发挥各部门的职能作用。根据试点工作需要，市、县发改、财政、国土等部门协调配合，积极帮助解决试点推进中的困难和问题。统筹整合使用支农资金，提高了资金的使用效率。

三是发动受益群众参与水利扶贫。在水利扶贫试点中，实行“民办公助”，多筹多补，先干后补；采取“一事一议”“民主决策”的方式，发动群众投工投劳，实行群众投工投劳“四级承诺制”和“群众代表监督员制”；实行“自建、自有、自用、自管”，将产权落实给农户或联户，调动群众参与水利扶贫建设。

四是实行智力帮扶。部、省派出优秀领导干部赴铜仁挂职，同时帮助培训管理人员和专业技术人员，切实解决基层水利管理和技术力量薄弱问题。

4.严格试点质量，实施全程监控

一是狠抓水利扶贫试点项目前期管理，严把立项审查关。二是完善试点项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制；加强考核，签订质量责任书，实行“定质量、定工期、定任务、定标准、定奖惩”，试点项目跟踪管理，建立农民质量监督员制度。三是试点工程验收时，要对后期管理方案落实情况进行验收，确保试点项目的可持续利用和管理。

三、重要启示

1.政策支撑、部省支持、投资落实是试点成功的根本保障

试点以促进新农村建设为主题，以解决贫困山区工程性缺水为突破口，突出与民生密切相关的水利基础设施建设，与国家西部大开发战略的投资政策及强农惠民措施相吻合。试点期间，部、省领导始终给予关心、支持，中央始终保持了高水平投资力度，省里积极筹措配套资金，确保了试点顺利进行。没有国家有梯度的扶持政策支撑，贫困地区实现跨越式发展是不可能的。

2.体制顺畅、机制合理是试点有效推进的关键所在

一是建立了“部省领导、地市实施、群众参与”的“三位一体”保障体制，二是建立领导督促检查机制，三是建立部门协作机制，四是建立试点监测机制，五是先试点后推开、先示范后推动，六是严格试点质量、实施全程监控。通过这些措施，有效推进了项目建设，促进了项目建设管理和运行管理的有效衔接，为项目持续利用提供了保证。

3.地方政府积极、群众热情参与是试点实施的前提和基础

试点要有良好的群众基础和社会氛围作保障。市委、市政府发出了“苦干十年，基本解决工程性缺水问题”的号召，积极发动广大干部职工特别是民兵预备役等力量投身农田水利建设，动员人民群众积极参加农田水利建设。试点区坚持“两条腿走路”方针，把依靠国家支持与自力更生有机结合起来，在财政十分困难的情况下，出台政策，坚持每年水利建设资金持续增加。通过 “民办公助”“一事一议”“以奖代补、先干后补”等形式，实行群众投工投劳“四级承诺制”和“群众代表监督员制”，切切实实把试点抓实、做好。正是由于地方党委、政府的强大决心、工作积极主动和当地广大群众的热情参与，并持之以恒，确保了试点目标提前实现。

4.水利部门专业技术保障有力是推动试点的必要条件

第一，明确水利部门技术主体责任，整合全市水利系统专业技术人员，集中力量办好试点项目。第二，下大力气开展项目前期工作，为水利发展储备了大量项目。第三，抓好项目落实，工程建设严格执行有关行业技术标准和规程规范，施工中严把资金关、材料关、制度关、资质关和验收关。第四，安排水利专业技术人员现场蹲点进行技术指导，跟踪落实各项工作。水利扶贫试点既培养锻炼了水利队伍，又促进了水利建设管理水平的提高。

5.整合社会力量、群策群力是做好水利工作的有效途径

试点区按照 “渠道不乱、用途不变、各记其工”的原则，统筹整合使用水利扶贫、烟水配套、国土整治等支农资金，实现了水利扶贫与服务社会相结合，水利扶贫与群众所需相结合，达到了“水利发展、群众受益”的目的。

6.不断探索、创新改革是可持续发展水利的源泉和动力

试点区在开展大规模、超强度水利建设的同时，充分考虑工程后期运行管理与维护，并进行了有益探索尝试。如实施水管体制改革、供水企业化管理、组建农民用水户协会等，及时移交工程，实行有偿服务，保证了工程良性运行并长期有效地发挥效益。

[1]夏庆丰.深化铜仁水利改革发展的思考[J].中国水利，2014（7）.

[2]姚润丰，周芙蓉.昔日“十年有九旱”今日“大旱无大灾”——我国首个新农村水利扶贫试点贵州铜仁模式调查[J].中国水利，2011（11）.