关于我国西南地区少数民族贫困地州水利扶贫开发工作的思考

杨 晴

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

党的十八大以来，习近平总书记等中央领导同志情系扶贫、心系扶贫，对扶贫开发作出明确指示，充分体现了党中央、国务院打好扶贫攻坚战的坚定决心。水利部部长陈雷强调，要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，开拓进取，攻坚克难，同心协力，扎实工作，打好水利扶贫攻坚战，为加快贫困地区经济社会发展、贫困群众脱贫致富奔小康步伐作出新的更大贡献。近年通过对一些少数民族贫困地州调研，深刻认识到水利对贫困地区特别是少数民族地区经济发展和扶贫攻坚的不可或缺性。现就对少数民族贫困地州水利扶贫开发工作的思路提出一些粗浅的认识。

一、西南少数民族贫困地州的基本特点

我国是一个多民族国家，全国不仅有新疆、宁夏、西藏、广西、内蒙古等5个自治区，各地还分布有30个少数民族自治州。在这些少数民族自治州中，西南地区的云南、四川、贵州少数民族自治州达14个，全部为贫困地州，这些少数民族是我国贫困人口中的特有群体。西南少数民族贫困地州具有以下共同的基本特点：

一是区位重要。西南少数民族贫困州大多位于我国西南边境，如云南的怒江傈僳族自治州、红河哈尼彝族自治州等地处滇缅、滇印、滇越等边境，国境线长，是藏东南、川西南、滇西北地区通往东南亚、印度半岛的必经之路，也是中国面向印度洋的重要前沿，在国家实施“一带一路”发展战略、孟中缅印经济走廊建设和区域协调发展中占有明显的区位优势，战略地位十分重要。

二是民族和谐。西南少数民族自治州境内世居着20多个民族，少数民族人口占比高，其中怒江全州少数民族人口占总人口的93.6%。数千年来各民族同胞手足相亲、守望相助，在分布上交错杂居、文化上兼收并蓄、经济上相互依存、情感上相互亲近，形成了你中有我、我中有你、和谐相处、难舍难离的多民族大家庭。

三是生存条件恶劣。西南贫困地州农业人口占总人口比例超过80%，生存方式以农耕为主。由于这些贫困地州位于我国长江、黄河、澜沧江、怒江等大江大河上游，河谷深切，沿河阶地极少，使得境内国土面积以高山峡谷居多，部分地州耕地“小、散、陡、碎”，25°以上的陡坡耕地占比大。农村生活和农业生产条件极其恶劣，深度贫困自然村多且连片，深度贫困人口多，部分农户还处于人畜混居的状态。

四是生态环境脆弱。西南少数民族贫困地州境内多为高山陡坡，耕地零星分布，在四川长江流域上游部分地区有少量较为平坦的山间盆地和江河冲积滩地。可耕地面积少，群众不得不在峡谷中开发耕地，造成“贫困—生态破坏—再贫困—再破坏”恶性循环，森林过度砍伐，土地过度垦殖，水土流失严重，生态环境脆弱。

五是资源富集。西南少数民族贫困地州具有丰富的水能资源、矿产资源、生物资源、旅游资源。水能资源蕴藏量大，长江、黄河、怒江、澜沧江、独龙江等干流及支流水能资源蕴藏量高，仅怒江州境内水能资源蕴藏量就占云南省水能资源的20%。

二、西南少数民族贫困地州扶贫开发取得丰硕成果

一是各族人民从思想认识上对祖国都充满认同感。2010—2013年，以怒江州为例，地区生产总值年均增长16.16%，人均生产总值年均增长15.66%；城镇常住居民人均可支配收入年均增长9.23%；农民人均纯收入年均增长17.78%；地方公共财政预算收入年均增长13.19%；规模以上固定资产投资年均增长33.54%。调研体会到，西南贫困地区的少数民族贫困地州各族人民从思想认识上对祖国都充满认同感，深信在祖国的帮扶下，在各级政府、各族人民的共同努力下，各族同胞的生活会越来越好。

二是各项事业发生翻天覆地的变化。公路、铁路、民用航空等交通设施的建设拉近了边疆与内地人民之间的距离；村村通等工程也为地区内人民之间相互沟通创造了良好条件；多数地州行政村通电率达到100%。

三是水利支撑农村经济发展，抵御自然灾害的能力得到初步提升。重要城镇已建成20年一遇的防洪堤，沿途部分支流也已采取一定的加固防护措施，实施了部分山洪灾害防治项目，有效减少了自然灾害带来的危害。近年农田有效灌溉面积逐步增加，基本解决了农村饮水困难人口饮水问题。随着防洪工程、水库枢纽工程、农田水利工程、中小河流治理工程、山洪灾害防治工程等一批重点水利工程的相继建成，城镇供水能力、水利化程度得到提升。

三、西南少数民族贫困地州经济社会发展面临的主要问题

1.贫困面广、程度深，扶贫攻坚难度大

西南少数民族贫困地州大多属国家扶贫重点县，多数还是集中连片贫困区县。仅云南怒江州，72%的乡镇是贫困乡镇，贫困发生率38.65%。住房差、饮水难、就学难、就医难、出行难等情况普遍存在，各族群众因灾因病而返贫、深度致贫现象突出。

2.自我发展能力不足，需借力增强造血功能

据统计，目前怒江州人均GDP仅1.85万元，为全国平均水平的39.9%，农民人均纯收入仅4 200元，为全国平均水平的42%。经测算，若实现与全国同步小康，怒江州经济年增速须达到20%。云南其他地州、四川甘孜州等也存在类似情况，完成脱贫任务时间十分紧迫。如果没有跨越式发展的特殊内力，没有国家特殊扶贫政策的强大外力，中央明确提出的到2020年“全面建成小康，一个民族都不能少”的要求实现难度巨大。同时，虽然一些大江、大河源头地区具有十分丰富的自然资源，但为保护流域生态环境，一定程度上牺牲了自身的发展。贫困地州没有产业支撑，地方财力严重不足，财政自给率低，自我造血发展能力极其薄弱。

3.水利基础设施薄弱，防洪、抗旱等减灾任务艰巨

西南少数民族贫困地州水利基础设施建设整体滞后，现有水利工程多数为小微型，骨干沟渠建设标准低、无控制性水源工程。加之地方财政入不敷出，历史欠账多，配套能力弱，水利投入基本依靠中央和省级扶持，投资渠道单一，投资总量偏小，工程性缺水问题十分突出，水利基础设施建设任重道远。防洪基础设施薄弱，拦蓄洪水工程措施不足，非工程措施体系不健全，泥石流、滑坡、山洪等灾害监测与防御能力亟待提高；抗旱基础设施薄弱，应急备用水源建设滞后，抗旱应急管理体制机制不完善，应对特大干旱、连续干旱和供水安全突发事件能力偏低。随着经济社会的发展和城市化进程的加快，防洪抗旱等减灾任务将更加艰巨。

4.生态与环境保护需进一步加强

西南少数民族贫困地州多位于我国重要的生态功能区及各种自然保护区范围，“三江并流”保护区被世界教科文组织列为世界自然遗产；长江、黄河、澜沧江上游的“三江源”也多为国家级自然保护区。贫困使 “三江源”、怒江等河流生态环境不断遭到破坏，维系江河良好生态环境是这些贫困地州一项长期而艰巨的任务。

四、水利扶贫开发建设的总体思路

加快西南少数民族贫困地州脱贫致富奔小康，要根据当地水资源利用实际条件，以问题为导向，谋划落实好水利扶贫开发建设。

1.水利建设是扶贫攻坚的重要组成部分,水利扶贫开发要紧紧围绕“全面建成小康社会”目标要求

2020年全面建成小康社会是党的十八大确定的目标，也是中国梦的第一个宏伟目标，不分地域、不让一个人掉队是全面小康的本质要求。陈雷部长在传达学习贯彻习近平总书记在贵州等地考察时关于扶贫开发工作的重要讲话精神时指出，要“充分认识水利对区域经济发展和扶贫攻坚的重要作用”“必须全力破解贫困地区水利发展瓶颈问题，补齐贫困地区水利基础薄弱短板，为全面建成小康社会提供坚实的水利支撑和保障”。西南少数民族贫困地州尽快脱贫致富实现小康是地区社会发展非常迫切的现实要求。加快地区水利改革发展，是保障贫困地区尽快脱贫致富、实现全面小康的基础条件，也是水利部门的重要职责和任务。必须紧紧围绕全面建成小康社会的目标，针对因水受限、因水受困、因水致贫等突出问题和难题，谋划区域水利扶贫开发方案；在进一步提升水利公共基础设施保障的同时，初步培育水利产业体系，发挥水利产业在脱贫致富中的带动作用。

2.从多方位进行谋划，统筹考虑提升水利公共基础设施保障能力和培育水利产业体系

系统考虑西南少数民族贫困地区扶贫攻坚的瓶颈制约和经济社会发展需求，在进一步提升水利公共基础设施保障的同时，初步培育水利产业体系，充分体现水利行业对区域脱贫致富和提升经济活力的带动作用。

首先要开展水利保障基础设施建设攻坚，突破瓶颈制约。水利基础设施薄弱、历史欠账较多、短板问题普遍、水利建设整体滞后是贫困地区水利发展的明显特征。水利扶贫开发要充分考虑区域自然条件、资源条件，根据水利自身发展、社会经济发展的水利支撑保障基本需求，肩负起改善人民群众基本生活、生产条件的重任。水利扶贫开发以民生水利项目和优势资源合理开发、促进基本公共服务均等化为突破口，构建水利工程保障体系。建设任务可以县域为单元，着力开展水利保障基础设施建设攻坚，突破瓶颈制约。继续做好农村饮水安全巩固提升工作；大、中、小、微水利设施并举，按照节水优先的原则，推进农业生产迫切需要解决的农业灌溉设施建设；按照工程措施与非工程措施相结合的原则，尽可能避免洪涝灾害、泥石流灾害损失；自然修复与人工修复相结合解决水土流失与生态环境保护问题。

其次要初步培育水利产业体系，提升水利发展能动力。西南少数民族贫困地州水资源、水能资源丰富，但在资源开发上受生产生活空间狭窄、可扩展条件差等自然条件制约。水利扶贫开发要围绕区域经济发展水平上一个大台阶的要求，充分考虑使优势能源资源得到合理开发利用。党的十八大提出“由市场在资源配置上起决定性作用”，通过水利工程措施，将水资源转化为水商品，依托水商品市场培育构建水利产业体系。要从顶层设计角度提出，形成具有当地特色的水电等能源资源开发，现代特色农业、养殖业，城乡供排水和水利风景区旅游等水利产业体系，以水利产业体系带动周边相关产业发展，在增强贫困地区自我发展能动力的同时，提升综合经济活力，完成“以水电扶贫、以水电助农业、以水电护生态”的促进城乡居民增收奔小康的光荣使命。

3.分类、分层次谋划水利扶贫开发项目建设任务

在谋划水利扶贫开发项目时，要重点关注切实能够促进扶贫攻坚的、能够体现党的民族政策的、能够惠及民生解决群众切身利益问题的、对补齐消除发展短板和水利薄弱环节有明显作用的、能够增强发展后劲的综合利用水利枢纽及骨干控制工程等项目。首先要体现精准扶贫惠民生。把解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生水利问题作为优先考虑内容，着力解决当前最急迫的农村饮水安全保障、山洪灾害防治、小型农田水利设施等问题，使惠及民生的水利基本公共服务得到提升。其次要明确强化保障促脱贫。把提升水利基础设施保障能力作为脱贫致富不可或缺的重要条件，着力推进城乡水资源配置、大中型灌区高标准基本农田水利设施、城镇堤防等工程建设。

在防洪减灾体系建设方面，需针对防洪基础设施薄弱、防洪标准低、山洪地质灾害监测预警能力弱、防洪非工程措施不健全等防洪安全保障主要问题，以县城和重点乡镇防洪安全为重点，加强防洪体系建设，提升防灾减灾能力。

在水利工程建设方面，加强小水源、小水电、小灌区、小流域治理和小村镇防洪工程等“边境五小”水利工程建设，逐步解决农民群众用水、用电、灌溉、保安等问题，改善当地生产生活条件，提高基本公共服务水平。积极谋划以县域为单元的农村水利现代化示范县建设，提高农村整体水利保障能力；进一步推进以电代薪清洁能源建设，优化农村能源结构，以利于提高生态环境保护能力。

在水利管护机制建设方面，要以健全水利发展体制和机制为重点，加强流域水资源开发、利用、保护、节约的制度建设，完善工程建设机制、运行机制、管护机制和管护经费来源渠道，切实保障工程建设质量和工程的良性运行；加强水资源统一管理的体制建设，完善水资源开发、利用、保护、节约的监测设施，加强政府涉水事务管理制度建设和监管；进一步提升水利管理能力，为全州脱贫提供强有力的水利保障。

在怒江、澜沧江、金沙江、雅砻江等江河干流综合利用骨干工程建设方面，调整以往单纯的水电开发思路，以水资源综合利用为导向，实现防洪、灌溉、供水、发电等综合利用效益，充分发挥干流水资源综合利用骨干工程对当地扶贫攻坚、生态保护、民生改善的重要作用，规划骨干水利枢纽建设。以潜在效益大、环境影响小、开发条件好的水利枢纽工程为重点，推进干流水资源综合开发利用，积极争取将一些条件好的水利枢纽工程纳入国家“十三五”重点项目库，抓紧开展前期工作，争取早日立项、早日开工、早日发挥效益。

4.完善的水利产业体系是贫困地州实现小康的基础

发挥市场在资源配置中的作用，把培育水利产业体系作为西南少数民族贫困地州与全国人民同步奔小康的重要手段，着力推动以水电资源综合利用为引擎，以特色农业水利设施、城乡供排水系统为骨架，以水利风景区旅游为辅助的水利产业体系建设。

充分利用好当前《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》提出的构建现代农业经营体系、生产体系和产业体系的契机，依托谋划的骨干水资源综合利用工程和面上水利工程，培育具有当地特点的特色农业和特色养殖业供水设施产业；为配合城镇市政基础设施建设，将城镇供排水设施建设作为培育水利产业的重要抓手予以考虑；与此同时，抓住水利风景区商业旅游设施等建设，探索形成水利产业链的发展方向、发展思路和产业发展模式。通过精心打造水利产业体系，为西南少数民族贫困地区脱贫致富奔小康提供造血机能。

五、水利扶贫开发措施建议

1.在西南贫困少数民族地州积极谋划依托大中型电站的大型水资源综合利用工程，同时打造以小型水利设施系统工程为主的水利现代化试点县

西南许多少数民族贫困地州当地水利人才和技术力量匮乏，水利工程建设一直停留在小型水利设施建设为主上。与此同时，这些地区水电资源和耕地资源丰富，具备依托已开发或待开发水电站进行水资源综合利用开发的条件。依托大中型水电站进行综合利用开发，实质是“以水电扶持贫困、以水电帮助农业、以水电修复生态”，可有效解决少数民族贫困地州扶贫开发可持续问题。

此外，一些山区县的小型水利基础设施已初具规模，具备了以水利现代化为目标打造水利现代化试点县的条件。具体考虑是以县域为单元，按照供水保证率和工程等级建设双标准要求，完善以连通小型水源—输水渠 （管）—用户的水利供水保障系统建设，重点支持旱涝保收高标准基本农田、集中式引用水源工程项目建设，使以小型水利设施为主的县域水利公共服务设施条件得到显著改善。

2.实行差别化投资政策，支持少数民族贫困地州水利保障和水利产业设施建设

贫困地州水利建设资金不足，受地形条件、生态环境和经济发展条件限制，西南少数民族贫困地州的水利建设项目规模小，难以得到国家和省级重点支持建设的重大节水供水项目资金支持；面上小型水利设施工程造价相对较高，仅靠现有国家补助标准难以完成项目建设，而地方财力严重不足，财政自给率不足15%，水利工程建设资金缺口大。

为保证少数民族贫困地州与全国人民共同过上小康生活，依据国家发展改革委、国家民委最近发布的《关于支持四川省凉山彝族自治州云南省怒江傈僳族自治州甘肃省临夏回族自治州加快建设小康社会进程的若干意见》，建议针对我国西南少数民族贫困地州的实际情况，对水利基础设施建设项目实行差别化投资政策，开辟少数民族贫困地州水利基础设施建设项目专项资金渠道，足额支持饮水安全巩固提升、山洪灾害防治、农业水利基础设施、水利现代化试点县、生态环境保护、水资源综合利用等公益性工程项目建设。对于具有一定财务收入的水利产业 （水电、供水、高效设施农业供水设施、水利风景区旅游等），积极鼓励社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）等模式参与水利产业设施建设。中央及省政府财政对西南少数民族贫困地州水利产业体系建设予以扶持，鼓励社会资本参与水利产业体系建设，充分发挥政策性银行以优惠贷款的方式支持水利产业项目建设。

3.建立水利工程良性运行机制，确保水利扶贫可持续发挥作用

西南少数民族贫困地州水电资源大多由国有大型企业或私有制业主开发建设，对当地财政收入贡献率极小。为了加快少数民族贫困地州脱贫致富奔小康的步伐，推动当地优势资源造福当地老百姓，要积极研究少数民族贫困地州现有水电站的上网电价及电费分成机制，在电费收入中提取水利产业扶贫基金用于当地水利等公共基础设施建设和水利产业滚动开发，达到以电扶贫的目的；水电站库区提水的灌溉工程，要能够享受免费或成本电费用于农业灌溉和生态林灌溉，达到以电帮农、以电护林的目的。

要创新水电等能源资源开发和运营模式。在具备条件的地区，中央及省级财政专项支持当地政府和国有企业参与水电资源、风电、光伏和生物质能源项目开发和运营，省级政府可探索在少数民族贫困地州开展流域补偿、资源开发权补偿和入股参与投资等试点，增强地方经济“造血机能”；与此同时，研究提高当地水资源费标准和分成比例等措施用于水利公共设施建设。

省级政府水利管理及其相关技术部门要建立工作机制，对口帮助少数民族贫困地州开展水利规划、水利工程前期和水利工程建设管理等工作，同时为当地培养水利专业人才，为水利产业可持续发展创造条件。