旅游精准扶贫的实践研究——以国家水利风景区为例

白芸蔓

（山西省汾河二库管理局，030012，太原）

伴随着旅游产业的飞速发展，旅游在带动地区经济发展和贫困人口脱贫等方面的作用与日俱增，并逐渐被人们所认识，已然成为扶贫的重要形式之一。旅游精准扶贫作为一种新型的扶贫方式，具备其他行业无法比拟的优势，本文研究的重点是如何深挖国家水利风景区在旅游精准扶贫过程中的潜力，从而实现可持续发展。

一、旅游精准扶贫理论简述

关于旅游扶贫理论，国外影响最大和最典型的是1999年英国国际发展署（DFID）提出的Pro-Poor Tourism（PPT，有利于贫困人口发展的旅游），以及2002年世界旅游组织（WTO）提出的Sustainable Tourism-Eliminating Poverty（ST-EP,可持续旅游与消除贫困）。随后，2003年世界旅游日的主题确定为“旅游：消除贫困、创造就业与社会和谐的动力”。可见旅游扶贫已被全世界所认识。

我国最早于1996年开始，国家旅游和扶贫部门组织专家研究旅游扶贫，以加强对旅游扶贫的指导，从而帮助贫困地区的景点建设，提高贫困区域旅游企业的竞争力，增强旅游在扶贫中的作用。2011年旅游扶贫首次作为扶贫的方式之一，被写入我国政府扶贫纲领性文件——《中国农村扶贫开发纲要 （2011—2020年）》（中发〔2014〕31 号）（以下简称《纲要》）。《纲要》进一步指出：旅游业发展在促进我国中西部协调发展、带动中西部贫困地区脱贫致富、促进我国经济化增长及生态改善方面具有重大意义。可见，旅游扶贫也已成为我国扶贫的重要方式。

2014年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出改进贫困县考核机制，建立精准扶贫工作机制，改革财政专项扶贫资金管理机制，由此精准扶贫正式推出。旅游精准扶贫正是在旅游扶贫和精准扶贫的有机结合下产生的。旅游精准扶贫理论在水利系统的应用，首先就是下好国家水利风景区精准扶贫这盘棋，以此树立典型，形成以点带面的扶贫效应，为国家水利风景区旅游精准扶贫的实践和推广积累经验。

二、国家水利风景区作为旅游精准扶贫主体的可行性和必要性

旅游精准扶贫是一个动态的、复杂的系统工程，是由多元主体共同参与和协作的综合项目。国家水利风景区的开发不仅激活了水利经济，拉动区域经济发展，而且在涵养水源、维护工程安全、改善人居环境、维护生态、调整当地产业经济结构等方面发挥着重要作用。其中工程管理单位作为景区的主要管理部门，承担的社会责任及参与程度对旅游精准扶贫也具有非常重要的作用。下面通过“RHB 战略” 即资源 （Resource）、人（Humanity）、效 益 （Benefit）三 方 面 因素来说明国家水利风景区作为旅游精准扶贫主体的可行性和必要性。

从“资源（Resource）”分析来看，国家水利风景区是指以水域 （水体）或水利工程为依托，按照水利风景资源即水域（水体）及相关联的岸地、岛屿、林草、建筑等能对人产生吸引力的自然景观和人文景观的观赏，文化、科学价值和水资源生态环境保护质量及景区利用、管理条件分级，经水利部水利风景区评审委员会评定，由水利部公布的可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。可见国家水利风景区已经具备旅游的基础条件，而且还是相对完善和成熟的资源条件。从地理位置来看，其中一小部分位于城郊附近，但大多数水利风景区都位于偏远的较为贫困的山区或是其他地形比较复杂的地带。

从“人（Humanity）”分析来看，贫困人群是旅游精准扶贫的立足点，从国家水利风景区的纵向发展来看，事实上很大程度上已经承担了相当一部分扶贫任务。国家水利风景区开发初期，涉及移民安置问题，一定程度上起到了扶贫作用，从开发式扶贫到旅游式扶贫积累了一定经验，与附近群众建立了良好关系。从长远角度来看，国家水利风景区还有更深层次的开发潜力，也就是说还能拓展更多旅游资源，包括劳动力、基础设施建设、社区建设等，这样就要吸收当地的劳动力、衍生产品以及服务、民俗文化等。贫困人口的参与程度也直接影响旅游景区的繁荣程度，因此相当长的时间内将存在着供需关系和利益关系。

从“效益（Benefit）”分析来看，以山西省汾河二库为例，十几年的发展，已经带了来了经济、非经济方面的作用和效益，带动了太原市尖草坪区、古交市以及阳曲县等地的经济发展，同时吸收了周边大量的群众为二库旅游服务。

总之，国家水利风景区想要发展好，做好旅游精准扶贫是重要内容。反之，旅游精准扶贫的成败，将大大影响国家水利风景区的建设。

三、国家水利风景区旅游精准扶贫的现状与问题

国家水利风景区在开发旅游过程中处于一种非常尴尬的境地，在旅游资源、旅游市场以及基础配套设施等方面具有强烈的需求，但由于多种原因，工程管理单位的旅游业务往往处于辅助地位。

1.帮扶主体有限

旅游精准扶贫需要集全社会的力量共同协作完成,但是在国家水利风景区开发旅游的过程中，帮扶主体单一有限。工程管理单位从旅游开发到机构设置、资金筹集、基础设施与服务设施的建设等基本都是自筹，政府和其他社会团体的帮扶远远不能满足国家水利风景区的发展。

2.帮扶力度不足

一是帮扶政策欠缺。旅游扶贫的政策以及相关法律法规不够完善，很少有专门针对旅游扶贫的支持政策，一些出台的规划还有待于进一步细化和精准。

二是发展旅游的资金匮乏。旅游资源开发的周期相对较长，对资金的需求也较大，加之配套服务设施几乎没有，这也就加剧了对资金的需求。国家水利风景区的资金主要用于工程建设和维护，几乎没有安排旅游建设的资金。因此，要想大力发展旅游业，需要政府和上级主管部门的专项拨款，科学组织规划和实施。

三是旅游人才缺乏，特别是高级专业技术人员的缺乏。在工程管理单位，专门的旅游经济人员少之又少，甚至没有。主要与地方的人事管理体制有关，上级部门批复的专业类型主要以工程系列为主，辅系列指标仅占主系列的7%~10%左右，除去财务、党政等人员以外，旅游的专技人员不足3%。

四是旅游基础设施及配套设施严重不足。当地政府投入的资金大部分都用于以生产生活为目的的项目，在旅游方面的投资几乎没有，然而景区也没有专项费用，只能通过每年的盈利用于旅游投资建设，但资金有限，只能维护正常的景点经营。

五是缺乏专门的管理机构。国家水利风景区在旅游精准扶贫过程中，还处于起步阶段，很多景区未设置专门的扶贫职能科室。扶贫相关工作没有系统地管理起来，存在管理脱节的问题，影响了精准扶贫效果。

六是旅游市场开发不足。远离市区，辐射较小，加之缺乏基础设施的支持和专业市场人员的经营，收益不理想。

3.帮扶精准度不够

在旅游精准帮扶中，贫困人群的思想观念存在偏差，导致精准度不好把握。扶贫目的不再是传统的提高收入，而是增强贫困人群的技能。贫困人群的“等、靠、要”思想严重，民主参与意识不强，且自身能力有限，缺乏参与市场的专业技能、服务技能和市场开拓能力等。此外，在帮扶过程中，缺乏科学的旅游精准扶贫发展规划和细致落实旅游精准扶贫的帮扶措施，这也是导致帮扶精准度不够的主要原因。

四、构建“三位一体”的帮扶体系，助推国家水利风景区的旅游精准扶贫

1.充分发挥政府的主导作用

政府在扶贫工作上，无疑具有主导地位，不仅在旅游扶贫资金的提供上，还在旅游扶贫项目的规划、审批、建设、市场培养和管理等方面做好主导和管理工作。同时，要做好监督审计工作，掌握范围和力度，真正保障旅游精准扶贫的科学有效实施。

一是建立健全本省本地区的扶持政策及相关法律法规，使各项扶贫工作有据可依，提高工作的针对性和准确性，确保扶贫工作的精准实施。

二是明确相关部门的职责，旅游、扶贫、财政、教育等部门要各司其职，针对复杂的项目，成立工作组，组织专家学者进行专题研究，经反复论证后推广应用。

三是采取措施精准管理，实现扶贫管理工作的闭合。政府要成立专门的管理机构，制定科学的旅游精准扶贫发展规划和细致落实旅游精准扶贫的帮扶措施，做好监督工作。

2.国家水利风景区要开辟新路，带动多元主体实现大旅游格局

一是积极争取政策支持。国家水利风景区要积极与上级主管部门和相关部门沟通，组织专家学者就旅游建设、融资、人才、市场等方面的扶持政策进行研究，在充分调研基础上，向政府申请优惠支持政策。如申请成立旅游扶贫基金，专门用于旅游规划、设施改善等。另外，可以联系省内相关厅局、企业及大专院校实行定点帮扶，为旅游精准扶贫创造条件。

二是投资兴建基础设施。根据调查，交通状况目前仍是游客旅游首要考虑的因素。因此，可将景区交通线路纳入公交或长途交通规划设计中，不仅能分担景区的投资压力，还可深入挖掘周边的市场潜力；再如将旅游线路和专用公路分开。其他基础设施视实际情况而定。

三是整合资源。充分整合现有的专项扶贫资源，将旅游精准扶贫与教育扶贫、科技扶贫、农业扶贫、水利扶贫等扶贫形式相融合。具体根据国家水利风景区所在省市的实际情况而定。

四是加大产业配套力度，深度挖掘和开发旅游资源。目前，国家水利风景区的娱乐和旅游购物发展还十分薄弱，这就要求进一步把旅游和当地文化相结合，把民族风情与自然环境相结合，开发符合市场需要的娱乐设施，提升旅游附加值和综合经济效益。

五是做好宣传工作。景区应整合电视、互联网、微信、报纸杂志、推广会等各种媒介，从不同层面加强宣传。此项工作最好由专门的科室负责，效果会更好。

六是建立多元化帮扶体系，广泛动员社会各界参与旅游扶贫开发。首先是政府、企业、非政府组织、社区、贫困人群、游客多层面的参与，充分调动社会群体的积极性；其次是各行政部门的多层面参与，推出上下联动与配合，增强旅游扶贫的可操作性。

七是加强与贫困人群的沟通，建立良好的帮扶关系。首先加强对贫困人群的旅游扶贫宣传，使其深入了解旅游扶贫的目的，进而提高参与率；其次加强培训，赋予他们参与权利，通过旅游扶贫培训，切实增强服务技能，将其纳入旅游市场。

八是注重旅游精准扶贫过程的监控。首先建立健全管理制度；其次创新管理方法，重视扶贫前期规划的论证，加强实施过程的监控管理，确保扶贫效果。

3.要加大贫困人群参与扶贫的广度和深度

旅游精准扶贫强调贫困人口参与受益，他们参与的程度和方式对贫困人群受益产生重要影响。一是实施动态目标人群识别，从自愿申报到逐级审核再到评估审查，分阶段识别贫困个体；二是建立档案台账，保持更新，从而为旅游精准扶贫提供可靠的依据；三是以情动人的沟通模式，让贫困客体自觉自愿加入扶贫的管理当中，努力营造良好、健康的扶贫氛围。

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