论行政审批权下放监管的法律对策——以行政审批制度改革为视角

马 龙

（太原广播电视大学 教学处，山西 太原030000）

0 引 言

2001年，我国全面启动了行政审批制度改革。各级政府和部门依据中央部署要求认真贯彻落实，在深化行政审批制度改革和加快政府职能转变方面取得了实效。市场经济体制就是要充分发挥市场自我调节作用，让市场在资源配置中起决定性作用。构建市场经济体制就是要减少行政对市场的干预，通过加大行政体制改革力度，简化市场主体进入市场竞争的审批程序，减轻竞争主体负担，增强市场竞争力；政府也要转变职能，改变长期形成的“权力”意识，增强责任意识和服务意识，为市场主体创造公平竞争的秩序和环境。当前，在行政审批制度改革的实践中，有些地方政府部门“权力”意识转变不到位，在执行中央简政放权的改革要求方面不彻底，存在“抓实权，放虚权”、“重权力，轻责任”等问题，造成了审批监管权力不明，监管责任不到位，出现问题相互推诿扯皮等现象，严重影响了政府审批行为的质量和效率。［1］48-79出现这些问题的根本原因既有审批监管制度不健全、监管法律不完善，也有审批监管人员法治意识不强、执法素养不高等因素。针对这些问题，各地都在探索和完善监管措施和方法。北京市纪委、监察局根据北京市行政审批权下放执行及监管状况，从权力下放及行使过程、执行能力等方面出台监督、考核和评价措施值得我们借鉴。当前，根据行政审批制度改革要求和部分权力下放行使监管的现状和存在问题，探索完善监管法律和制度对策，对提高行政审批制度改革后的管理效能，促进我国依法行政和促进市场经济发展具有很强的实践意义。

1 行政审批权下放监管行使的本质内涵

行政审批权下放是经济体制改革和行政体制改革的重要内容。从经济发展角度看，减少行政审批程序有利于节约社会交易成本，提高经济效率。行政审批权蕴含着收费权，这种收费不是创造新的财富，而是政府、市场竞争主体、居民等主体之间的一种转移支付行为。市场竞争主体在参与市场竞争过程中的准入程序简便，竞争的成本就会降低，如果政府在行政审批过程中不合理收费或者增加收费环节，就会导致交易成本增加，不利于促进经济发展。从经济学理论看，有效率的制度就是交易费用最小化的制度。国务院取消和下放了部分审批权，取消和免征了部分行政事业性收费项目，减少1 500多亿的收费，审批环节简化，审批收费减少和规范，有利于鼓励新企业注册和民间资本投资，为经济增长创造更多的机会，为社会创造新的增量财富。［1］76-120从依法行政的角度看，行政审批权取消和下放能有效地预防权力腐败。政府要强大首先要清廉，要做到清廉就要依法行使行政管理权，通过依法简化行政审批环节，下放部分行政审批权力，公布审批项目和权力行使清单，让权力在阳光下运行，有效杜绝各类腐败机会，提高依法行政效率。行政审批权下放能够有力推动地方各级政府行政审批制度改革。李克强总理提出“进行简政放权，这是政府的自我革命”，可见，取消和下放行政审批权，减少了政府的权力就是政府的一种自我革命，这需要超越自我利益的勇气和智慧。［2］76-120中央自上而下的改革措施起到了表率作用，也推动了各级政府对不符合现代市场经济要求的各类行政审批事项改革。当然，从中央到地方的改革不是一蹴而就，改革总会受到既得利益集团的阻碍，在解决系统性和深层次问题时，会牵一发而动全身。行政审批权力下放是行政审批制度改革的重要内容，行政审批制度改革会对长期形成的权力意识带来冲击，行政审批权下放和监管的相关法律和制度不完善，权力下放、接收、行使就会出现问题，可见，完善监管法律和制度，加强权力下放监管和行使是巩固改革成果的重要举措。

2 行政审批权下放监管存在的主要问题

2.1 监管权行使的监督意识和责任意识缺乏

上级监管部门在监管权力下放的思想上存在消极意识。部分主管部门按照行政审批制度改革要求下放了行政审批权，但被动的权力下放导致他们思想认识上将权力下放和监督责任下放等同，认为权力下放后监督责任也转移，忽视了对审批权下移工作单位权力行使的工作指导和监督，导致下放的权力在行使过程中出现违法、违规问题。从表面上看，这是上级部门缺乏权力和责任认识和下级机关自我责任意识不强造成的；从本质上看，这是上级机关将权力作为获取利益的工具，下放监管权力就等于剥夺了其利益工具，从思想意识上对后续的监督责任产生了消极抵触的思想。而权力接收机关自我责任意识又不强，在行使审批权过程中只认识到了权力，没有认识到责任，没有从根本上形成或建立起下放审批权后的工作制度和流程，对审批权下放行使可能产生的廉政风险认识不足，出现了新的违法和违规审批的行为。这是权力意识和责任意识脱节，监管措施不当和监管制度不全造成的问题。

2.2 监管制度不健全，监管标准不完善

首先，行政审批权下放行使与监管制度不健全，主要表现为监管的责任主体不明确，监管职责和权限不具体。行政审批权下放会出现权力行使的转移，其次，如果监管责任制度不健全，没有明确的协调和监督规定，当监管权和责任交叉重叠时，容易导致相关部门逃避责任和推诿扯皮。行政审批权力和业务同步下放不到位。由于长期的权力意识影响，部分行政机关只下放了部分业务受理权，而决定性的审批权并没有下放，容易造成权限与责任不匹配，出现监管上的真空。再次，监管审批标准不统一。由于各级行政管理机构对同一项业务的审批标准不同，或者一些部门没有制定具体的审批流程和标准，导致具体业务审批的操作过程和要求不明确，从而出现审批自由裁量和随意性审批等行为，最终导致违法和违规的审批行为发生。

2.3 审批监管的相关法律缺乏完整性和适应性

首先，审批权行使过程的监管法律不完善。根据十八大要求，我国要加大行政审批制度改革力度，加快政府向市场放权，让行政体制适应市场经济发展要求。要落实中央到地方放权的改革要求，就要遏制权力部门利益，加强放权的监管和落实，这是解决问题的关键所在。由于我国长期存在权力意识环境，政府的服务意识制度并不健全，导致权力和利益部门化，个人利益法定化，如果不完善相关的规范和法律约束权力，有效遏制以权获利的不当行为，简政放权的改革要求就无法落实。［3］22-27其次，监管法律滞后和协调性差。当前，我国涉及权力行使的监管法律和法规很多，这些法律法规由不同的部门制定，在行使过程中常出现不协调管理，容易造成重复监管或者监管真空。

2.4 审批人员的监管理论水平和执法素质不高

首先，审批权行使机构的人力配备不足。随着简政放权改革的深入和落实，权力交接行使过程中会出现一些新问题，从而影响了权力转移承接和行使效果。下放的权力应当尽快移交，但由于相关承接单位的人员编制和部门配置不足，导致在承接能力上存在不足，缺乏权力接收规划和专业人才配备，从而出现了“放管脱节”现象。其次，监管实践总结和理论研究探索不足。由于行政审批改革后的行政审批监管实践缺乏经验，下放权力行使监管实践经验不足，一些监管部门一时难以适应和改变监管要求，面对庞杂的监管项目、法律和操作流程，不知如何管理，也不愿管理，导致监管中出现了不作为现象。再次，监管理论研究不足。当前，我国经济社会发展处于转型期，转型中出现的这些新问题、新情况缺乏配套的理论研究，监管方式和监管法律适用也缺乏理论支撑，导致监管出现很多被动局面。［4］35-37可见，如果不加强行政审批体制改革的理论研究，行政审批权的创设和行使将无法做到严格管理，更无法有效促进政府职能的转变。

3 加强行政审批监管权行使的对策

3.1 强化行政机关审批监管的责任

首先，强化审批监管的责任意识。行政审批制度改革是转变政府职能、提高工作效率的重要方式，对政府管理机构人员的责任意识和工作作风建设提出了更高的要求。要适应行政审批制度改革的要求，审批监管机关就要从党风廉政建设的高度，牢固树立和提高行政审批权下放行使的监管意识，切实改变“重权力、轻责任”的思想观念和行为，将重权力下放和重权力监管放到同等重要的地位。其次，以风险教育为手段，对审批人员不断加强监管风险教育，提高审批人员的责任意识。我国要加大业务熟悉和操作的培训力度，定期组织审批监管人员学习法规和政策，规范审批操作流程，保证审批权力行使依法进行。再次，构建持证上岗制度。行政审批制度改革和权限的下放，导致一些机构和部门的业务量增大，因此我国要增强审批监管的责任意识，提高行政审批效率，探索构建行政审批监管环节持证上岗制度。通过对相关审批监管人员的业务知识培训和考试，给符合监管审批要求的工作人员颁发上岗资格证，让不符合要求的人员换岗或调离该监管部门。推行持证上岗制度，能够形成竞争机制，提高工作人员的监管水平和监管责任意识，有利于增强行政管理机构的服务职能建设，更有利于能提高行政管理机构和人员的公众形象。

3.2 完善行政审批权力行使的监管体制

首先，依法明确监管机构及其职责。行政审批权下放不能笼统地认为是取消原权力行使机关的管理和责任，原权力机关更不能以取消权力为由放弃管理职责和监管责任。其次，行政审批制度改革后，我国就要构建和完善相关的管理办法和监管措施，明确下放的审批监管的主体及监管责任，做到有主有权有责，监管主体及职责要受监督，监管不作为或者监管权滥用造成侵害的要追究相关监管责任部门和人员的责任。建设科学高效的审批机制；要根据行政审批权下放行使的要求建立科学的审批制度，形成科学审批机制。探索完善审批程序，将相关法律制度和审批流程制定成手册，人手一本，让审批人员熟悉和掌握，方便规范监管行为。再次，简化审批流程。行政审批制度改革的根本目的是通过简化审批流程，提高工作效率，方便群众生活。行政审批权下放行使后要加强行政审批事项和审批部门整合，将分散的审批部门整合到一个服务大厅或一个大部门，提供一站式服务，有利于各个审批环节和部门相互协调，提高工作效率。为了保证网上审批采集的数据真实可靠，要加强电子审批的监察力度，将电子业务统一接入网上行政审批平台，加强监督各个机构的联网和信息数据共享审批行为，实现网上审批项目高要求全方位监督。此外，强化审批机构内部审批权力的平衡和制约。不断完善内控机制，构建部门分权制衡制度、审批权内部监督和制衡机制，有效防止部门权力失衡造成的裁量自由和随意审批行为的发生。

3.3 健全行政审批权力行使的监管法律和制度

简政放权是还权于市场和人民的重要举措，是深化行政体制改革、加快政府职能转变和提高政府服务职能的有效途径。首先，审批权下放行使要依法进行。传统权力意识和法律不规范，造成了权力下放不彻底和行使不规范的问题。为了规范行政审批权行使，就要不断完善相关权力行使的监管和制度，通过立法、修法方式明确放权和接权的行政机构的职能和责任。完善行政审批的责任追究制度，依法查处依靠掌控行政权力争利的灰色路径，让权力在阳光下行使，有利于实现行政审批制度改革目标，巩固改革成果。其次，依法明确行政审批制度改革方向和内容。行政体制改革伴随着社会发展不断深入，改革力度不断加大的同时其难度也逐渐增加。要做到各项改革事务有法可依，就要通过立法确保行政体制改革的方向，让行政体制改革走上法治轨道。再次，完善配套的监管法律制度体系。十八届三中全会提出加大行政体制改革和经济体制改革的要求，这就需要依法修改行政许可法及相关法律、法规，出台针对性和操作性更强的配套法律文件，完善配套的审批监管制度，推进行政许可审批事项依法进行。2014年8月15日，李克强总理签署国务院令，公布了关于修改部分行政法规的决定，随后《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》的规定对行政法规进行清理，修改废除了21部行政法规的部分条款。这次修改明确了下放审批项目的实施主体和监管措施，建立健全了更为严格的法律责任制度，防止了部分利益者利用行政许可和审批权寻租的违法行为发生。

3.4 加强行政审批理论研究和实践执法培训

首先，强化行政审批监管权行使研究。行政审批权下放后出现监管问题的原因之一，是相关部门对行政审批制度改革要求和本质内涵把握不准，缺乏对策研究和配套机制。因此，要解决实践中的审批监管难问题，我们就要加强政策研究和理论探索，为解决实践问题提供理论支持，增强后续监管工作的系统性和科学性。其次，坚持审批监管程序和标准统一。由于各地政府存在制定的监管标准不统一等问题，我们建议国家制定和出台相关的指导性意见，将共性要求制定成统一的审批程序条件和标准，便于相关部门监管和操作，将差异性的出台界定框架供各地部门参考，防止其制定的审批监管程序和标准过度差异化，不利于经济协调发展。再次，加强审批项目风险防控监管机制。国家要对涉及到国计民生和公共安全项目的审批要重点监管，通过明示监管风险，严格监督审查审批流程，选用业务能力强、责任性高、法律法规政策熟悉的工作人员担任审批监管工作，防止审批疏漏或者审批监管不严影响国家利益或公共安全。［5］20-23最后，加强审批人员业务指导和交流。为了使审批人员准确熟悉行政审批各事项要求，科学高效地行使审批权，上级相关部门要经常开展业务指导和交流活动。上级监管部门通过专题讲座和业务操作流程培训等方式加强审批机构人员的培训和业务指导，提高审批监管部门人员的依法监管水平。此外，行政审批权的下放必然带来下级审批机关的变化和业务量增加，为了提高监管审批的能力，上级监管部门就要对新进或者新岗位人员加强岗前培训，通过邀请专家进行培训指导，提高其工作能力和服务水平。

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，2007.

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