环境审计在推进生态文明建设中的作用及实施路径

邵 旭

（哈尔滨商业大学 会计学院，哈尔滨 150028）

一、问题的提出

目前，我国的环境问题日益严重。淡水污染、海洋污染、森林覆盖面减少、沙漠化、酸雨、雾霾等问题的频发使得人们的生产、生活环境受到影响。环境问题已成为当前国家治理的热点问题。同时，党的十八大报告指出：“建设生态文明，是关系人民福祉，关系民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”这表明，当前国家治理的重点之一是保护生态环境，建设社会主义生态文明。

生态文明建设是发展生态文明的一种社会实践活动，是人们在充分认识和尊重自然的基础上，转变生产、生活、消费方式，保护和改善自然，合理利用自然，修复和建设有序的生态系统的一系列实践活动。生态文明建设贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，关乎国家和民族存续和发展。作为政府组成部门的国家审计，在国家环境污染治理中应发挥重要的作用，不断推动转变和完善国家治理的方式方法，促进各项建设目标的实现。政府环境审计具有独立的监督和评价职能，具备权威性和强制性，是推进生态文明建设的重要手段。环境审计是对生产、生活活动过程中产生的环境问题的抑制、消除或改善环境而进行的经济活动的真实性、合法性、效益性进行监督、鉴证、评价，使之符合可持续发展要求的一种独立监督行为。只有先明确环境审计对我国生态文明建设究竟有何作用，通过何种路径可以实现，才能更好地促进生态文明建设，完成国家赋予审计机关的重大政治使命。

二、环境审计在生态文明建设中的作用

（一）有效保障专项资金的使用效率

审计内容主要为资源环境保护资金的筹集、分配、拨付、使用情况是否合规、合法，目的在于保证国家资源环境专项资金使用安全和完整。从资金分配是否合理，拨付渠道是否通畅，资金使用是否合法、合规等角度进行审查，促进资金管理的完善和使用效率的提高，切实为生态文明建设提供资金保障。同时，加强环境绩效审计，突出对法规执行绩效、生态建设资金绩效、环保投资项目绩效的评价，能够了解企业遵守环境法规的程度、资金使用的经济性和项目建成后的生态效益。另外，通过加强对被审计单位资源环境管理系统进行审查，可以提高资金管理效率，使专项资金能够得到科学的管理。

（二）有效提高企业整体效益

要想对一个问题“对症下药”，就必须要对其进行全面真实的评价之后才能找到最合适的解决方法。对于现存一系列的环境问题，通过环境审计，不仅可以对环境进行价值度量，还可以对其环境成本、环境价值、环境效益等变动情况逐一进行确认、计量和披露。这就为国家建设生态文明提供了可靠信息。将审计和环境相结合，将宏观的环境问题微观化，并对环境建设资金使用情况进行全面、有效的评价，当违法乱纪行为发生之时，可以严肃予以查处，提高了企业环境管理水平。同时，通过环境审计，可以帮助企业进行系统评价，找到症结，推进其提高环境质量。当企业恢复良好的环境质量时，将会萌生更大的发展潜力，进而增强企业竞争力。所以，环境审计可以督促被审单位落实环境政策，促进企业效益整体提升，助力企业创造更多的财富。

（三）有效促进资源节约和环境保护

生产力的不断发展，伴随着科技内涵的不断丰富和深化，将有利于提高人类的生产、生活水平。但过快的发展是一把双刃剑，随之产生的环境污染问题也会逐渐加重。一方面，将生态文明融入环境审计，检查政府或企业单位的生态制度与生态行为是否文明、被审单位的环境管理系统是否符合生态文明的要求，不断强化管理者和员工的生态文明意识，使得越来越多的人关注生态文明问题，自觉节约资源，提高资源的使用效率。另一方面，通过环境审计重点关注资源环境保护重点项目建设情况，及时揭示和查处项目建设、资源利用以及环境保护工作中存在的资源浪费、破坏环境等问题，确保环保项目顺利实施，维护资源环境的安全。

（四）有效推进国家资源环境政策的落实

环境审计重点审查国家节能降耗、水资源节约、土地利用、矿产开发等资源监管政策的落实情况，同时审查资源产品价格机制和资源环境产权交易机制的有效性、环保型产品政策的落实、生态保护政策的有效性，这些审查重点能够监督国家政策从各个方面进行落实。例如，当对“节能减排”项目进行审计调查时，环境审计能够监督地方政府及有关部门对国家政策法规的执行情况，对监管不到位、违反国家生态文明建设相关法规的行为进行查处，为生态文明提供坚实的政策支持，也为实现减排目标发挥重要的作用。

（五）有效健全资源环境制度体系

资源环境审计以实现“美丽中国”为理念，从生态文明建设出发，对专项资金和重点环境进行审计，重点关注环境保护工作问责制度的建立、资源环境保护项目的落实情况，深层揭露我国环境保护体制层面发现的矛盾和问题，提出具有建设性的对策和建议，有利于我国经济发展理念的转变，摒弃“先污染、后治理”的做法，为建立健全符合我国国情的环境保护法律体系提供依据和参考，促进我国资源环境制度体系的不断发展和完善。

三、环境审计在推进我国生态文明建设中的实现路径

（一）实现环境审计主体多元化

国家为进行环境治理向各级环保部门和相关企事业单位投入大量资金，各级审计机关对生态环境建设项目和资金具有审计监督的职责，但是环境资源的保护同样也需要各级环保部门、相关企事业的共同参与。国家审计机关协同其他部门开展环境审计工作，一方面，可以实现内部审计与外部审计的有机融合。内部审计可以监督企业环境管理，为企业经营者提供充分的决策信息；外部审计可以降低监督成本，将环境审计融入常规审计中。另一方面，可以借助民间审计机构的力量培养环境审计方面的专门人才，制定相应的环境审计规范，建立常规化审计制度，对环境保护项目进展情况和资金使用情况时时监督。

（二）积极拓展环境审计内容

我国现阶段的政府环境审计仍然主要是以环境合规性审计和环境财务审计为主，审计范围比较狭窄，审计内容比较单一，环境审计监督作用收获甚微；同时，环境审计内容不够全面会导致难以解决复杂多样的环境问题，无法适应环境保护事业的发展和生态文明建设的需要。审计机关应以生态文明建设为工作目标，全面拓展资源环境审计内容，具体表现在以下几个方面：（1）节约生态资源，重点关注水、矿产、森林、国土等资源开发利用和保护状况，对国家节能消耗、用水量管理等执行情况进行审查，对资源浪费和污染的问题进行披露和查处。（2）保护生态环境，重点加强对水、大气、土壤等污染防治政策执行情况的审查，关注资源环保资金分配、管理和使用情况，对环保资金的效果性进行评价。（3）完善生态文明制度建设，重点关注耕地保护制度、水资源管理制度、环保保护制度、生态补偿制度、生态环境保护责任追究制度等制度的完善和执行情况，并建立相应评价指标予以评价。

（三）创新环境审计形式与方法

资源环境的动态性和多样性决定了审计工作的复杂性，审计人员只有采用多种手段、多种渠道搜集数据，才能获取准确的审计证据。西方发达国家政府环境审计形式呈现多样性，除了对环保资金预算管理和执行情况的常规审计之外，还包括横向审计、定向审计、重点审计、监控审计、跟踪审计、联合审计等。对此，我国应该加以借鉴。例如，在对水、大气污染防止和生态建设的事项中，各级政府审计机关和资源环境主管部门可以通过联合审计加强审计过程中的协调、交流和沟通，共同探讨解决问题的方法，促进资源环境保护问题的解决；对于一些重大资源环境管理政策措施和战略规划方面，可以引入跟踪审计，实行全过程、全方位的跟踪，及时发现问题，及时纠正或控制，确保项目的顺利实施。同时，创新环境审计方法。目前传统的审计方法有实地调查法、问卷调查法、统计抽样法等，在对一些资源环境污染防治情况进行审计时，通过边际分析法、污染物减排核算法等新方法的应用，可以将得到的数据与原有数据进行比较分析，在审计过程中提供更为真实准确的数据。除了新方法的引入，运用先进技术也同样有效。当一些资源的数量和质量难以准确计量时，可以使用较先进的检测技术，如卫星遥感数据接收系统对其进行检测，推进审计工作的有效实施。

（四）明确环境审计评价标准

为了获悉生态环境审计工作的效果，需要通过公众对生态环境的评价来了解。可以将“机构设置合理性”、“公众满意度”、“污染发生频率”、“问题处理效率”等指标作为评价体系的指标，以此来评价环境保护的生态效益。完善的评价标准体系可以指导审计人员开展环境审计工作，有利于其在工作中及时发现问题、解决问题；同时，将生态效益指标与经济效益、社会效益指标结合进行量化评价，可以解决环境污染的同时调整经济发展方向和结构，有助于构建节约型和谐社会。

（五）健全环境审计法律制度

构建完善的法律准则体系，尽快对环境审计进行补充立法，这是在我国规范环境审计工作的根本保证。尽管我国已有基本健全的审计及环境法规法律体系，但这些法律法规如何贯彻实施还缺乏具体的规定和指导。要加强环境审计立法，一方面要扩大环境审计权限，另一方面要建立可操作的环境审计工作细则，避免环境审计的片面性和局限性，使环境审计工作更加规范。建议在修改“环境保护法”、“审计法”、“独立审计准则”时增加环境审计的内容，明确环境审计的具体实施办法和评价标准；在“证券法”、“公司法”中增加环境审计内容，规定对上市公司项目审批及年审时，必须经过具有环境审计资格的注册会计师审计，出具有环境信息披露内容的审计报告，等等。对于在资源环境方面有违法犯罪行为的企业要予以严厉惩处，避免因为处罚较轻或不处罚导致违法成本低，致使被审单位不会采取措施整改自己的行为。通过法律手段对各种资源环境秩序进行监督，促进企业自觉保护环境，确保审计结果有保障地执行。

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