金融稳定理事会系统重要性银行处置框架介评

吴秋实，杨亲亲

（湖北大学商学院金融学系，武汉430062）

2008年的全球性金融危机致使大量银行破产，究其原因，一方面是由于金融衍生产品及金融创新产品的复杂性使得风险识别和管理更加困难，另一方面是缺乏专门针对问题银行救助和破产处置的机制。危机中，部分银行由于沿用程序拖沓的公司破产处置制度使其错过了最佳救助时机，从而被迫进入破产清算，甚至还增加了银行的破产成本。这说明，普通的公司破产制度无法解决现有银行的破产处置问题，为了能够专业、高效地处置问题银行，各国必须建立银行特殊处置制度。

危机发生之后，金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB）开始着手协调各国政策以应对金融危机，并加强了各国的金融监管。特别是在银行处置制度方面，金融稳定理事会提出了完整的政策意见以及实施的时间框架，从而实现了由普通银行破产制度向银行特殊破产制度的逐步转变。在开放程度较高的市场经济环境下，这项银行特殊处置制度将会对中国银行业的未来经营与监管产生重大影响。

一、FSB的成立及职能转变

金融稳定理事会（FSB）在成立之初主要是由七个发达国家（G7）为促进金融体系稳定而形成的合作组织。之后，由于新兴市场国家对全球的经济增长和金融稳定的影响越来越显著，2009年的伦敦峰会决定将FSB成员扩展至包括二十国集团及相关经济体和国际组织，同时FSF正式更名为FSB（Financial Stability Board，FSB）。金融危机之后，各国借助于二十国集团这一有利平台，在加强金融监管和制定银行处置制度上达成广泛一致。它使二十国集团结束了最初几年的松散、非正式国际组织的状况，并开始在促进和维护各国和全球金融体系的稳定、化解金融风险、促进金融监管及相关政策制定与执行方面发挥着重要作用。

二、银行特殊处置制度产生的背景和原因

在2007—2008年的全球金融危机中，为遏制系统性风险的扩散，金融监管机构一般采用两种措施处置问题银行。第一种措施是运用社会公共资源来救助危机中的银行。为防止系统性风险冲击国民经济，政府不惜动用大量公共资金去救助具有系统重要性的金融机构，从而形成其“大而不倒”（too-Big-to-Fail）现象。大型金融机构经营失败的风险损失最终由纳税人买单。第二种措施是采用传统的公司破产制度来应对银行破产问题。由于缺乏专业性和针对性，公司破产管理人和清算人也难以胜任银行破产的清算任务。此外，普通破产法由于程序拖沓，并且缺乏处理危机的有效条款，因此，对金融稳定维护的贡献率不高。而且，该种措施主要考虑债权人的价值最大化，在存款人利益的保护上却没有作明确的说明，所以，这种措施很有可能会导致社会公众对该国的金融系统丧失信心。

以上两种应对措施在金融危机中都暴露了诸多弊端，各国意识到现有的处置制度并不能有效应对银行所面临的危机，因此，建立新的银行危机处置机制应成为各国的首要任务，以便当银行再次发生危机时能够有效应对。为此，金融稳定理事会（FSB）致力于构建系统重要性银行处置框架。不同于普通公司破产制度，银行特殊处置制度有利于保护问题银行的资产，并且程序简捷高效，具有专业性。

三、系统重要性银行有效处置的主要内容

（一）系统重要性银行的概念与识别

系统重要性金融机构（SIFIs）是指其倒闭可能给整个金融体系带来系统性风险，进而可能引发金融危机并危及实体经济的金融机构。对于系统重要性金融机构的界定，其主要标准是该机构对整个金融体系和实体经济的潜在影响。该标准主要包括三个方面：一是规模，即金融机构所能提供的金融服务总量。二是关联度，即该机构与金融系统其他要素之间的关联程度。三是可替代性，即若该机构破产倒闭，其他金融机构能够迅速地在很大程度上提供相似或相同的服务。

（二）系统重要性银行处置制度框架及介绍

1.加强处置中的自救权利

自救一般可分为合同式自救和法定式自救两种类型。根据FSB对自救的定义，处置中的自救是指在特别处置程序内行使法定权利，因此，属于法定式自救。自救主要是通过补充资本或是对过渡实体的资本化来使得金融功能得以延续。银行自救能够有效减少“大而不倒”现象，因为自救是确保危机中银行的成本由股东和无债权担保人承担，而不再是由纳税人承担，从而减少政府运用公共资金去救助问题银行，将破产程序导致的经济损失降到最低。

2.制定恢复和处置计划

金融危机之后，FSB一直致力于研究并制定银行处置制度框架，其中恢复和处置计划是该框架中最重要的一项。“恢复和处置计划”（Recovery and Resolution Plan，RRP）又称生前遗嘱（Living wills），包含“恢复计划”（Recovery Plan）和“处置计划”（Resolution Plan）两个部分。恢复计划主要用于那些处于危机中的金融机构，它们往往具备清偿能力，能够持续经营，但无需立即进入处置环节的阶段。处置计划是在当恢复计划不足以使金融机构摆脱困境，监管机构将采取必要的行动和措施，以确保机构得以有序处置或关闭。处置计划旨在避免纳税人资金被用于救助金融机构。对于全球系统重要性金融机构，处置计划应该由母国当局与东道国当局共同制定。

恢复与处置计划的最终目标就是解决银行“大而不倒”的问题，因此，RRP的实施将在一定程度上使银行更科学、更合理地把握风险和收益之间的平衡。但是，RRP的实施对全球化经营的银行可能会产生相当影响，例如，在RRP尚未形成全球统一监管标准之前，各相关监管机构可能会对RRP有不同的具体要求，这样就增加了银行的协调成本、银行面对的不确定性以及从事监管套利的机会。

3.债权人先后受偿顺序

商业银行是主要的金融机构，它的业务范围大、客户数量多、涉及面广，所以，商业银行破产时的债务清偿顺序安排也尤为重要。因此，各国立法必须充分考虑其特殊性，作出适用于商业银行本身的破产清偿程序安排。

在破产中，清算人应根据法律规定的索偿顺序来进行分配，最高优先权的债权人最先得到偿还。一般来说，优先权排序由高到低为：有担保债权人、在清算安排中优先权排序上升的债权人、其他优先债权人、一般无担保债权人、无担保次级债务持有人、股东。但是在一些国家，存款人与一般无担保债权人的优先权并不相同。这被称为“存款人优先权”。存款人可以通过存款保险机制得到保护和补偿，但在存款保险机构基于法律规定在赔付了存款人的存款损失之后，其取得的代位求偿权相对于一般债权人具有优先受偿的权利。存款优先权的设立降低了非保险存款人维持排序的积极性，同时也增强了无存款负债持有人对银行监控的积极性。

4.建立跨境合作安排

SIFIs跨境处置合作法律框架是从总体对金融机构的母国和相关东道国的处置责任和义务作出指导性安排，旨在推动与促进各国在金融机构跨境处置上的有效合作。SIFIs跨境处置合作采用的是法律救济与司法行动相结合的模式，即SIFIs的处置机构应当在有效的法律救济和司法程序制度下有能力迅速、灵活地运用处置权利。在司法管辖权范围内，法院的指令仍然适用于处置程序，以便确保处置计划符合法定的时间要求。此外，为实现母国与东道国之间信息的共享与协调，所有SIFIs应建立母国和东道国相关当局之间的单家机构的合作协议。

（三）银行处置制度的作用及目的

第一，促使各国进行立法改革。为防范系统重要性银行破产带来的影响，FSB制定了SIFIs有序退出的处置框架。不少国家受此影响开始着手立法改革：澳大利亚引入了存款保险制度等。英国在2009年《银行法》中引入处置制度（SRR）后，再次通过立法规定商业银行与投资银行必须建立“恢复与处置计划”（RRPs）；此外，英国财政部在2012年8月发布一项立法咨询报告，主要针对如何增强非银行类金融机构的SIFIs的危机处置机制进行了论证（FSB，2012）。在美国，《多德-弗兰克法案》明确了危机处置中作出决断的权力，同时也提供了有序清算的方案。

第二，高效、专业地处置问题银行。银行处置制度赋予了相关机构更多的权限，能够使其快速地处置问题银行。比如，监管机构可以在不举行听证会的情况下直接任命管理人对银行进行处置。相比于普通公司破产制度，银行处置制度简化程序，限制法院的角色，使其在金融机构的处置上更具有优势。同时，银行处置制度将处置权限赋予监管机构，央行或存款保险公司，由于这些机构具备较强的专业性，所以，银行处置制度也解决了专业性缺失的问题。

第三，提高自救能力。根据FSB的要求，自2012年起，SIFIs需每年提交生前遗嘱计划。制订生前遗嘱计划会迫使管理层对其内部蕴涵的风险进行估量，能够使其在以后的经营管理过程中有意识降低风险和规避风险，从而对SIFIs形成内部的限制和约束。提交生前遗嘱计划，能够使大型金融机构谨慎地选择投资计划，同时也会使破产成为一个可行的解决方案。此外，存款保险机构在危机管理和处置过程中扮演了重要角色，由于他们会保护保险范围内的存款人，所以，存款保险机构也会通过各种渠道参与金融机构的处置。银行处置制度的实施将加强金融机构的自救功能，逐步减少“大而不倒”（too-big-to-fail）现象。

四、银行处置新规对中国银行业的影响

（一）我国问题银行处置的现状

我国银行业长期以来实行严格的监管和分业经营，所以银行破产处置的情况并不多见，其中最具代表性的就是1998年对于海南发展银行的破产处置。我国在处置破产银行上仍缺乏完善的机制，在银行处于危机之中时，中央银行一般会通过增资扩股或再贷款的方式给银行注资；在这些手段不能满足问题银行的流动性时，监管当局会成立接管组织强行介入问题银行的处置，以保障债权人和存款人的利益。问题银行若在各种方法之下都难以救助成功，结果一般是被其他金融机构收购或是合并，甚至会被依法关闭并进行清算。

（二）银行处置新规对我国银行业的影响及启示

随着市场经济的发展，国际间的交流与影响逐渐加深。作为二十国集团成员国之一的中国，在银行处置制度上也逐渐与国际规定趋于一致。但由于中国银行业处于发展阶段，在银行处置制度的很多方面尚需完善。

1.完善相关的法律体系。我国的《破产法》、《民事诉讼法》属于普通破产法，程序拖沓，缺乏专业性，不利于保护问题银行资产，运用破产法处置问题银行势必会增加成本。而《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律，虽然规定了商业银行被接管、合并，被撤销，解散和破产清算的形式，但是实际上这些规定缺乏可操作性。因此，完善我国金融机构市场退出的法律法规，是处理银行危机的重要前提。

2.开辟多种资金援助渠道。在我国，当金融机构面临倒闭时，一般是财政部的中央专项借款或是央行再贷款提供救助资金。金融危机后，这种救助方式的弊端更加明显地显现出来。为维护金融体系的稳定，开辟多样化的救助渠道是必经之路。因此，我国可借鉴国际上的做法，比如，采取发行次级债券、特别国债、有担保再贷款等手段。

3.坚持损失分担和最小解决成本原则。当政府对问题银行注资救助时，应当建立明确的约束机制，股东、管理层等利益相关者都必须承担相应的损失。在此期间，股东应承诺支持银行不分配股利的计划；管理层也必须面对调整，并压缩其薪酬计划或延迟长期激励的支付。这也是解决“大而不倒”问题的有效措施。如果银行利益相关者均免于承担损失或是将损失转嫁给纳税人承担，便会极大地增加道德风险。

4.建立符合中国国情的银行处置制度。由于当前混业经营的发展趋势逐步加强，我国银行业应提高风险识别和控制意识，各风控部门要严格履行其职责并定期汇报。同时，对于生前遗嘱的制订，中国系统重要性银行将首先制订恢复及处置计划，其中，恢复计划由商业银行自身拟定，而处置计划更多由监管部门担当。对于中国系统重要性银行，生前遗嘱的执行离不开存款保险制度的配合。因此，中国的存款保险制度的制订迫在眉睫。这些举措不仅仅是与国际银行处置做法接轨，更重要的是考虑到中国的银行业目前属于分业监管但银行业务模式正向混业经营发展的特殊形势。

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