限制低技能劳动者进城真的有利于城镇化吗

秦 童

（苏州大学 东吴商学院，江苏 苏州 215006）

一、问题的提出

十八大和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展做出设计和部署，明确提出，加快推进城镇化建设，应当坚持城乡协调发展、城镇化和产业协调发展，并强调了包容性发展和人的城镇化。包容性增长的含义是公平合理地分享经济增长，是由亚洲开发银行在2007年首次提出的，其最终目的是最大限度地让普通民众分享到经济发展的成果。包容性发展正是源于包容性增长这一概念，这种发展方式符合新型城镇化的质量目标要求。

城市是经济活动聚集地，并担当着经济发展的“增长极”，城市的最优规模是由规模效应和拥挤效应相权衡得到的[1]，城镇化的发展使得更多的高技能劳动者进入到城市中，高技能劳动者带来的技术进步和劳动效率的提高，反过来又进一步促进了城镇化的发展。在高技能劳动者进入城市的同时，一般会给低技能工作者提供大量的就业机会，这是因为高技能劳动者自身从事家务生产劳动的时间机会成本非常高，甚至远远大于他们雇佣低技能劳动者来做家务的费用，这样就促成了更多的低技能劳动者进入城市中。由此，城市就出现了双赢的局面：一方面，低技能劳动者进入城市中的工作收入大于在农村的收入；另一方面，高技能劳动者可以节省从事家务活动的时间以投入生产，这样他的家庭生产活动成本远低于时间机会成本，高技能劳动者可以赚取更多的劳动所得。

二、几点思考

“十二五”规划中明确指出，到2020年，我国常住人口城镇化率将达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现约1亿左右的农业人口和其他常住人口在城市安家落户[2]。基于第六次全国人口普查数据来计算，城镇化每提高1个百分点，就意味着每年有1500万农民进入城市生活，那么这些每年进入城市中的1500万农民是怎样在城市中谋生呢？同时规划中也提出，“特大城市要合理控制人口规模，大中城市加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。”而事实上，这些特大和大城市的以及中小城市均倾向于吸引高技能劳动者进入到城市中工作生活，但会通过各种方式，针对低技能劳动者进入城市设置种种障碍，甚至是高不可及的门槛，而农民恰恰是这些低技能劳动者的主要组成者。特大城市的人口限制政策主要针对低技能劳动者，如北京市的户籍分配同工作单位相挂钩，留京指标更多地分配给了事业单位、大型国企和外资企业，这些指标也通常被分配到技术水平相对更高的劳动力；又如上海市的落户实行打分制政策，只有本科及以上的学历才有评分资格，并且打分向高学历倾斜、向拥有高技能水平的毕业生倾斜；再如深圳市对外来务工人员入户实行积分制政策，累积积分达到一定分值才可以申请入户，而积分的计算同样向高技能水平的劳动力倾斜，应届毕业生申请落户则务必具有本科以上学历和学士以上学位。这些城市内部存在的政策限制如何能使每年1 500万农民进入城市变成市民？如何使得这些已经进入城市的所谓市民在城市中立足扎根呢？

基于上述政策，有几个问题值得深思。随着城市人口规模的扩张，城市能否提供足够的就业机会，避免失业问题的加剧？在城镇化的发展过程中，低技能劳动者将面临更大的失业风险，而与之并存的问题是，原有的城市居民将在劳动力市场上面临更加激烈的竞争，从而这也会加剧原有城市居民的失业。但是，外来劳动力进入城市就业对本地居民失业的影响程度很小[3]。于是，对城市人口的限制，特别是针对低技能劳动者的制约措施，不仅损害了对劳动力的使用效率，阻挡了城市集聚效应的产生，并且这类限制低技能劳动者的政策，使得在城市劳动力市场上原本就处于劣势地位的低技能劳动者更为受损。这种政策是不利于新型城镇化发展的：一方面会导致社会公平的缺失，低技能劳动者错失城市的就业机会，这不利于新型城镇化的包容性和谐式发展；此外，这一限制政策同样会导致效率的缺失，从经济利益上来讲，外来劳动力进入城市将拥有更多的发展机会，拥有更加完善的教育、医疗等基础服务，甚至会改变他们下一代的命运，能够享受到城市发展的经济和社会成果。因此，在城镇化的发展进程中，城市在提出吸引高技能劳动者进入城市的政策的同时，不应当限制低技能的劳动者进入城市中。

城市是经济快速增长的引擎。任何经济的发展最主要的表现就是人均收入的提高，在人均收入提高的同时城镇化水平不断上升的趋势不可阻挡。首先，城镇化是农村经济转变为城市经济的过程[4]，同样，城镇化也意味着乡村生活方式向城市生活方式发生质变的过程[5]。在城镇化过程中，作为生产投入的最基本的劳动力要素，对其集聚效应的研究显得极为重要。另一方面，OECD（即经济合作与发展组织）国家在城镇化过程中的经济表现及趋势，总结起来可分为城市的集聚效应和拥挤效应[6]。城市的集聚效应能带来劳动生产率的提高，它是由知识溢出效应、产品的规模经济、社会资本、创新和劳动力市场群分的综合影响产生的，大城市具有更高的人口密度，更多的人力资本，具有更高效的交通运输体系，从而更容易进行产品的规模经济和创新，这一切都会带来生产效率的提高和人民生活水平的迅速提升；城市拥挤效应是指城市由规模经济转变为规模不经济的现象：交通成本和土地价格的上升，城市环境的破坏，居民生活舒适程度的下降，以及城市的犯罪治安问题等，这些城镇化带来的负面效应成为了城市发展的排斥因素。

三、结语

新型城镇化的发展本质上是人的发展，城镇化的发展在提高劳动生产率的同时，也会在提高城市本地人口和外来人口的个人就业率方面带来极大的益处。顺应市场规律的城镇化发展能为城市居民带来更多就业机会，在吸引高技能劳动者就业的同时可以拓宽低技能劳动者的就业空间，并且低技能劳动者将从城市扩张中收获更多。政府已经逐渐意识到这一点。为吸引更多优秀蓝领，宁波市政府的积分落户政策日趋人性化，如在居住年限和工作时间上由原来的5年变为了3年，并完善了积分指标体系，新增了参加社会保险指标，在社会公益类指标中新增了义务献血积分项目，在企业认可指标中增加了贡献类积分项目等；上海市政府也出台相关政策，得到“全国优秀农民工”称号的也可以享有同等权利的落户政策，已有40位民工成为“居转户”政策的首批居民。但是，由于财政负荷加重，财政紧张，政府不可能确保所有人都享有保障，只能保障优质资源以及鼓励那部分勤劳肯干的低技能劳动者落户。但这一比例太小，还需要进一步扩大。

因此，以计划经济视角来限制城市人口规模，尤其是针对外来劳动力中低技能水平劳动者的限制是极其不合理的。经济的发展，需要城市不同主体发展权利的均等性和同质性，运用市场规律调节城市人口规模，强调让低技能劳动者同高技能劳动者一起分享城镇化和经济增长带来的好处，才能破解城乡二元体制，实现人的全面发展，推进包容性和谐式的新型城镇化。

[1] 陆铭.城市规模与包容性就业[J].中国社会科学，2012，（10）：48.

[2]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.

[3] 刘学军，赵耀辉.劳动力流动对城市劳动力的影响[J].经济学（季刊），2009，（l8）：693.

[4]赫茨勒.世界人口的危机[M].何新，译.北京：商务印书馆，1963.

[5]崔宫豪.城市地理学[M].南京：江苏教育出版社，1992.

[6] 陆铭.第一财经日报.http：//www.yicai.com/news/2010/06/365681.html，2010-06-23/2015-09-10.