“龙凤经济协作示范区”公共服务一体化建设的对策思考

郑中华，郑东风

（1.中共重庆市委党校万州分校，重庆 万州 404000；2.湖北省来凤县财政局，湖北 来凤 445700）

一、“龙凤经济协作示范区”公共服务一体化建设的发展现状

2011年10月22号，国务院批复了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020）》。该规划的区划范围以历史沿革划定，依据武陵山区连片特困地区来规划运作，包括贵州、湖南、重庆、湖北四省市交界地区的71个县（市、区）。同时，明确提出设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，大力推进行政管理、要素市场、投融资体制等领域的改革，全面推进城乡统筹、基础设施、公共服务、特色产业、生态建设与环境保护等一体化建设，为区域一体化发展发挥示范带动作用。

（一）坚持以人为本，加快民生建设

一是加强基础设施建设，优先发展教育事业。全区现有义务教育阶段学校74所，在校学生29 513人，教职工2 073人，其中，小学64所，在校学生19 976人，教职工1 316人；二是加快发展卫生事业。来凤中心医院托管改革稳妥推进，恩施州中心医院全面托管来凤县中心医院，成立了龙凤医疗服务中心，来凤人民在家门口就能享受到三甲医院的优质服务；新农合稳健运行，参合率达到98.47%，参合农民政策范围内补偿率达75.43%。

（二）推进公共服务建设，提升一体化惠民能力

“龙凤经济协作示范区”坚持把保增长与惠民生紧密结合，新型农村合作医疗参合率达到96.8%，城镇居民医疗保险参保率达到98.4%。2010年以来，改造开工保障性住房及各类棚户区11 243套，实施了8 155户、3.1万人的扶贫搬迁，完成危房改造11 857户；发放城乡低保资金1.47亿元，减少贫困人口近7.48万。龙凤公交一体化实施了“四个统一”，日均发车680台次，客运量上万人次。建立了示范区教育、卫生协调机制和突发事件的联防联控机制，解决了示范区内1 254名学生的跨县就学学籍和城乡居民6 450人次跨县就医的医保结算。

（三）推进金融一体化，构筑发展大支撑

按照加快推进投融资体制改革的要求，制定了《龙凤示范区金融服务一体化实施方案》。2013年9月，中国邮政储蓄银行在龙凤示范区发行了首张以城市命名的银行卡——龙凤金融IC卡，在示范区内存取款、转账等结算免收手续费，并在应用公交、超市、社保、医疗等领域实施半年，流量超过1亿元。建立信贷一体化。两县工商银行、农村信用联社率先实现跨区域信贷业务。龙凤金融一体化实现了“支付同城化，结算低成本”，为两县企业和个人每年节约手续费500万元以上，货币信贷一体化实现跨省互贷金额达5亿元以上。

（四）推进交通一体化，提升共建新水平

围绕建设区域性综合交通枢纽的目标，着力建设大交通，构筑大网络，实现大联通。在加快推进恩来高速、龙永高速建设和黔张常铁路前期工作的基础上，强力推进龙凤交通一体化建设。龙凤示范区建设的标志性工程湘鄂情大桥已于2014年4月全面建成通车。两县城市间距离从原来的7公里变成了零距离。制定了《龙凤示范区交通一体化规划》，引领龙凤城乡交通一体化布局。龙凤城市日均发车近700台次，客运量上万人次，跨县12条乡镇公交线路，日均发车近300台次，客运量近5 000人次。

二、“龙凤经济协作示范区”公共服务一体化建设存在的问题

当前，龙凤示范区既有国家层面多重战略支持的历史性机遇，又有许多环境因素制约，面临诸多困难和挑战。

（一）政策配套匹配

中央对“龙凤经济示范区”有了很多的政策优惠，但从现阶段来看，主要还是在总体的指导意见和工作规划层面，没有具体的配套措施及相关细则，有的规划和政策还停留在试点阶段，缺乏专业性、操作性和系统性。比如，从国家层面来看，产业政策、财税政策等暂时没有出台，与龙凤示范区的基本定位和职责不配套，从而实现对接有一定的难度。

（二）产业发展不协调

从产业结构来看，一是产业结构协调不力。由于来凤和龙山分属不同行政管辖区，两地产业大致相同，特别是低水平重复建设也使得产业结构相似，结构性调整难度较大。两县三大产业结构比例分别为 32：23：45和 26.9：26，3：46.8，第一三产业高于第二产业。二是工业化与城镇化缺乏有效协同发展。来凤龙山两县工业规模小，人才技术都比较落后，从而城镇化起步迟，城镇化发展慢，对工业化贡献小。三是工业化与农业产业化协调发展对接欠缺，两县受制于偏远山区和人才技术缺乏等因素，有一定规模的工业和省级以上农业产业化龙头企业少较少，很难形成一定规模发展，对当地经济支持力度不大。

（三）民间资本成长乏力，缺乏有效引导

一是民间资本成长乏力，缺乏有效合理的引导。来凤龙山民营经济逐步发展，但总体资本贷款跟不上整体经济节奏，从而使得民间借贷乏力，只能向实体经济加以渗透，增加了当地经济实体风险。二是信用体系欠缺，中介服务机构比较少，导致经济服务能力有限。三是缺乏公平公正的案件较多，受理率占比较高，结案与执结率低存在两高一低现象。

（四）机构配置不健全，金融不给力

一是机构配置不全。龙山县内没有四大银行、村镇银行，也缺乏小额贷款公司，有的乡镇还没有金融服务，由于总体配置不够健全，从而阻碍了基础设施建设。二是资源配置效率低。龙凤示范区内金融机构不仅较为欠缺，也缺法人代表，和信贷支持能力也不高，信贷审批权主要集中在省分行。

三、“龙凤经济协作示范区”公共服务一体化建设的对策建议

推进龙凤协作经济示范区基本公共服务一体化，必须打破行政区划壁垒，转变政府职能，建立相应的协调机制、成本分担和利益共享机制、法规保障机制、评价机制、监督机制等，确保基本公共服务一体化顺利推进。

（一）加快政府职能转变

以建设公共服务型政府为目标，强化政府公共服务职能。一是要以公共利益为目标，加大公共客观需求，努力把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。二是要强化政府公共服务职能，优化公共产品的供应结构，逐渐增加政府公共服务支出，加大力度解决公共服务投入不足问题。三是理清各区域公共服务职责分工的体制框架，依法依规理清公共服务关系，逐步实现政府间公共服务职责法制化划分。四是构建多主体的基本公共服务供给机制，实行政府主导，市场主体、事业单位、社会组织履行各自职能，多方合作共同治理区域公共事务，有效实现区域基本公共服务一体化。

（二）建立龙凤协作经济示范区地区基本公共服务一体化协调机制

一是在两省实施《规划纲要》领导小组框架下，设立龙凤协作经济示范区公共服务一体化领导小组，合力协调龙凤协作经济示范区来龙两县内部关系，监督地方政府间协议执行等。二是要建立多层次的区域发展协调机制和磋商机制，明确区域基本公共服务政府专题工作机构，负责各项基本公共服务的协调工作，调动全社会对推进基本公共服务一体化的积极性，逐步达到区域内基本公共服务信息共享。

（三）整合两地资源，实现统筹规划

构建城乡公共服务一体化格局，关键是要适时营造均衡覆盖城乡的公共服务一体化体系。一是制定城乡公共服务一体化发展规划，统筹安排，科学调整，不断优化公共服务资源配置。二是教育、文化、卫生、社保、城管等部门编制本系统城乡一体化发展规划，重点调整优质资源布局，以引导各种优质资源向农村延伸。

（四）调整公共财政支出结构，增加农村公共服务投入

切实加大财政对农村公共服务设施和服务体系建设的投入，增加农村公共财政投入在财政投入中的比重，把农村公共基础设施和农村公益事业的发展逐步纳入财政支出范围。充分发挥财政资金的导向作用，通过财政杠杆引导更多社会资金投向农村公共服务体系建设，满足农民对公共产品的需求。政府每年按一定的比例逐步增加对农村公共服务领域的投入，以逐步减小城乡间基本公共服务差距，使农村居民享有与城市居民大致相等的公共产品和公共服务，努力打造覆盖城乡、区域均衡、全民共享的公共服务体系。

（五）建立基本公共服务一体化评价机制

坚持以城乡居民满意为根本标准，探索科学的考评方式，逐步建立政府、中介机构、公众（媒体）等多元协调互补的考评机制，对一体化的全过程进行监测评估。明确基本公共服务一体化的各项主体责任，强化基本公共服务供给主体的责任意识和服务功能。在政府政绩考评中加大突出对公共服务一体化实施过程及结果的有效管理，将基本服务一体化相关结果与龙凤协作经济示范区基层党政领导干部绩效考核体系挂钩，建立激励奖惩兼容的引导、调节和保障机制，确保基本公共服务一体化有效推进和持续发展。推进考评主体多元化，引入外部评价机制，确保绩效考评的民主化和公正性，提高考评结果的公信力。

（六）建立有效的监督机制

加强基本公共服务一体化监管体系建设，对当地政府和行政部门从事行政事务进行有效监督，如在采购消费等事务中，让不同部门的执行者、服务的供给者、监管人各负其责，实行监督全方位、多层面、多主体参与。更要加强政府队伍和监管制度等各个体系建设，建立有效的公共服务监督机制，解决各种矛盾和问题，对政府行政部门各主体进行监督。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,2013.

[2]来凤县民宗局.十个一体化打造经济协作示范区[EB/OL].湖北省民宗委网站.