税收分权下中央政府与地方政府博弈分析

内蒙古财经大学 吴瀚

一、税权和税收分权概念界定

(一)税权

税权是国家机关行使的涉及税收的权利的总称，是国家拥有的强制要求征税或不征税的资格和能力。中国税收立法权有明确规定，且属于法学范畴，本文中讨论的税权主要是税收征管权和税收收益权。

(二)税收分权

税收主要从税权的横向和纵向两个角度进行划分。税收的横向划分是指税权在相同层级的不同国家机关之间的分割和配置，其模式又分为两种：一种是独享模式，强调严格的税收法定原则，由立法机关独享税收立法权，根据需要可以依法授予行政机关适当地行使税收立法权；另一种模式是共享模式，税收立法权由立法机关和行政机关共享，甚至法院都可能分享到广义上的税收立法权。

税收的纵向划分是指不同层级的同类国家机关之间在税权方面的分割与配置。税收的纵向划分也分为两种模式：一种是集权模式，强调税权特别是税收立法权集中在中央；另一种是分权模式，强调税权要分散在各级政权之间，典型的分权模式要求中央政府和地方政府分别对某些税种实施征管权和收益权。

二、中央与地方税收收益分权博弈模型分析

中国现行税收征管系统主要划分为国家税务局系统、地方税务局系统、海关系统。各征管系统虽然存在税收竞争，但是各利益方实为合作关系，特别是国家税务局系统与地方税务局系统。国税局与地税局之间的博弈是重复博弈，更是合作博弈，这一关系在共享税问题中体现尤为明显。本文采用合作博弈的方法分析国家税务局与地方税务局的博弈（不考虑海关系统），分析的重点在中央与地方的税收收益权博弈，核心问题是中央与地方共享税分成比例如何确定。目前中央与地方共享税由国家税务局征收，因此共享税征收成本由国家税务局承担。设：

Yc和Yl分别表示中央税和地方税收入；πc和πl分别表示中央和各地方税收总得益；α为中央与地方共享税地方的分成比例；Yt为中央与地方共享税收入；S为中央对地方的总的转移支付；F是转移支付的固定返还基数；C(Yc)代表中央政府征收中央税的成本；C(Yl)代表各地方征收地方税的成本；C(Yt)代表征收中央与地方共享税成本；

中央政府税收得益可以表示为：

πc=Yc+(1-α)Yt-C(Yc)-C(Yt)-S

地方政府税收得益可以表示为：

πl=S+Yl+αYt-C(Yl)

在此假设中央对地方的转移支付是由固定返还金额和共享税的部分税收得益两部分构成的，即：

S=F+αYt

U=πcπl=[Yc+(1-α)Yt-C(Yc)-C(Ft)-S]×[S+Yl+αYt-C(Yl)]

在每个年度内，由于全国资源配置及其他外生变量相对稳定，中央与地方征收的税收之和相对固定，即πc+πl=K,K在每个年度内并不相同，但在任意一个特定年度内为一常数。在此种情况下，设中央与地方的总效用函数 U=πcπl，当时U取得最大值，即为纳什解。具体分配情况如图1。

图1

此时得出：

F与α满足一个线性方程。从上式可以看出，中央对地方的共享税分成比例与中央对地方的转移支付成反比。此时涉及到中央政府的策略选择问题。如果中央政府选择F大而α小，即中央给予地方较高的转移支付固定返还额，那么中央就需要降低分配给地方的共享税比例，这种制度下中央政府倾向于集权，共享税由国税系统征收后下放给地方的共享税比例较小，而固定数额转移支付较大，地方缺乏征收共享税的动力，这种策略有两个明显的缺陷。首先，这一机制加大了中央政府的财政压力。大额度的固定返还转移支付相当于中央政府对地方政府的补贴，这必然加大中央政府的财政支出，而且会导致地方政府税收努力程度下降，抑制经济增长；其次，中央与地方存在信息不对称问题。各地方政府如果了解到中央政府会在共享税分成比例较低的情况下加大固定转移支付额，那么各地方政府也存在隐瞒共享税实际缴纳情况的信息以换取大额度固定转移支付额，而中央在缺乏信息的情况下也只能妥协，这种情况下，各级政府都倾向于等待中央政府的固定转移支付援助，产生恶性循环。如果中央政府选择F小而α大，即中央给予地方较低的转移支付固定返还额，那么中央就需要调高分配给地方的共享税比例，这种制度下中央政府倾向于分权，转移支付总额的大小更多的由各地方政府征收共享税的税额来决定，这种情况下各地方政府的共享税得益更多，也有动机与中央共同分享共享税得益及承担相应成本，也有助于推动经济的发展，中央政府也会因为选择这一策略而受益。中央政府对地方政府的固定返还转移支付额度变小，减轻了中央政府财政压力的同时，各地方上报的缴税情况也较为真实，有利于中央政府进行宏观调控。中央对地方转移支付的大小更多的由中央与地方的共享税额决定，这是一个有效率的激励制度，对中央政府和地方政府来说，可以获得双赢的结果，这种制度下也能实现两级政府的合作博弈。

在使U最大的情况下，可以得出：

此时中央与地方的得益相同，且中央政府和地方政府应平分中央税、地方税及中央与地方共享税的纯得益。这一公式可以扩展到各地方的国税局和地税局，如果各地方政府能够掌握当地国税局中央税得益、地税局的地方税得益以及国税局与地税局的征管成本，那么共享税的分配情况也将确定，效率最高的方案即为能够使国税局与地税局各自的税收得益相等的分配方式。但是，中国经济发展并不均衡，各省市自治区经济发展水平良莠不齐。中央政府对各地方政府采取不同的F和α策略也是不现实的，因为中央政府不可能对各地方的情况充分了解，也无法掌握大量的各地区经济发展现状的信息。出于效率及公平的考虑，中央政府针对不同的地区的经济发展状况，可以参考垄断市场对不同的区域实行三级价格歧视的方法进行固定转移支付的分配。对于发展较好的东部地区，固定转移支付额应当较小，中部地区转移支付额适中，而发展相对落后的西部地区应当适当提高固定转移支付的额度。F与α满足的线性方程也说明了另一个重要的信息，即中央对地方固定转移支付的大小不仅取决于共享税的返还比例，还要考虑中央政府的中央税得益、地方政府的地方税得益以及中央与地方的征管成本，这些因素在东部、中部、西部的差异更为显著。东部、中部、西部的固定转移支付分为三个档次的同时，中央政府还需要通过其他的制度设计，使东部、中部、西部各部分内部形成税收竞争机制。相同固定转移支付额的不同省份形成税收竞争，除了可以获得更多转移支付当中共享税返还的部分，还可以促进经济的良性发展，形成良好的投资环境，使地方政府有更多的资金用于地方建设。因此，将共享税与转移支付的分配挂钩，使中央和地方共同享受共享税的得益，共同承担共享税的风险，可以充分调动地方的积极性，在中央和地方之间形成互促互进的税收得益联动机制。

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