控制性详细规划层面地下空间规划内容研究*

赵 毅

0 引言

地下空间资源是城市空间资源的重要组成部分。随着城市的快速发展，地面和地上空间的开发利用强度不断加大并渐趋饱和，人口急剧增长、生态环境恶化、土地资源紧缺和交通拥堵频发为主要特征的“城市病”日益突出。因此，很多国家和地区把城市地下空间的开发利用作为解决城市人口、资源、环境、交通问题的重要措施和手段，对于人均土地资源并不富足但城市空间拓展迅速的中国来说必要性更大。

伴随着城镇化进程的深入推进和城市功能的日益完善，城市地下空间开发利用的难度和复杂性日渐提高，也由于其开发利用的不可逆性，更需要规划予以正确的控制和引导。地下空间开发利用需要加强地上与地下规划的协调和衔接，促进地上、地下空间的协同发展，不能剥离地面谈地下[1]。

从当前我国城乡规划法律法规体系来看，依法批准的控制性详细规划（以下简称控规）是城乡规划管理最直接、最有效的法定平台，在控规中明确地下空间开发利用相关内容，有利于地面与地下的衔接，并能指导后续的规划实施和管理。

1 政策背景与现实问题

1.1 政策背景

近年来，我国对城市地下空间开发利用日益重视，《城乡规划法》（2008）、《城市规划编制办法》（2006）、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2011）等法律和部门规章均对控规层面地下空间开发利用做出了相应的规定和要求。

《城乡规划法》第三十三条规定“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续”。《城市规划编制办法》第四十一条规定“控制性详细规划应当根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求”。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第八条规定“编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系”。

以上文件的相关条款均从战略高度强调了地下空间开发利用的重要性，并提出了原则性要求，但对控规层面地下空间规划的内容、重点和具体要求等技术环节并未实质性涉及，需要业界结合控规编制实践不断探讨、总结、完善、提高。

1.2 现实问题

从目前业界的编制实践来看，控规层面地下空间的规划编制主要有两种情况，一类是单独编制的地下空间控规，一类是在控规中体现落实地下空间内容。

对于单独编制的地下空间控规，大多集中在一些大、特大城市的中心区、商业区、交通枢纽等地下空间需求较为旺盛的地区，规划在一定程度上指导了地下空间的开发利用。但此种编制方式有其局限性，主要体现在以下方面：一是未能实现同阶段、同深度、全方位、有反馈地统筹考虑地面地下空间，即使编制过程中地下空间与地面空间利用现状和规划做了衔接，但终归难以周全；二是一个竖向空间，地面地下两套控规成果，不利于规划实施管理。

因此，笔者不建议单独编制地下空间控规，而是应当在控规编制过程中体现落实地下空间内容，较好地统筹地面地下空间内容，并做好及时的互动反馈。但从现实情况来看，大多数控规编制过程中对地下空间内容涉及的较少，主要是满足人防、地下停车等原则性得要求和规定。一些规模较大、有地下空间开发利用需求的城市在编制重点地区控规的过程中，尝试开展了一些研究，部分规划成果也提出了控规阶段地下空间规划的主要内容和控制引导要求。但总体来看，该项工作仍处于起步探索阶段，尚未形成完善的内容体系，存在规划编制与规划管理脱节的现象。

2 控规层面地下空间规划的关注重点

2.1 因地制宜、理性对待

城市规模、经济社会发展阶段、地质条件等的差异，直接决定了城市地下空间开发利用的数量规模、功能需求、质量水平、结构形态。因此，城市地下空间的开发利用要因“城”制宜、理性对待，切勿头脑发热、盲目攀比。

城市规模较大、经济社会发展水平较高、有轨道交通建设需求的城市，要综合考虑轨道交通、城市中心体系布局等因素，形成以网络化布局和复合功能利用为特征的地下空间利用体系；城市规模中等、经济社会发展水平一般、地质条件允许的城市，要结合城市中心体系布局，形成以点状跳跃式布局和相对单纯功能利用为特征的地下空间利用态势；城市规模、经济发展水平、地质条件等因素不允许或是不需要大规模开发地下空间的城市，则满足基本的人防和地下停车需求即可。

2.2 分区施策、差别指引

城市中心区、交通枢纽地区、历史文化保护区、开放空间等城市重要地区和城市的一般发展地区，对地下空间开发利用的需求是不同的，要针对不同的城市功能分区，采取差别化的地下空间开发利用策略，在规划重点和内容深度上有所侧重。

比如，城市的中心区，一般也是商业功能集聚的区域，开发强度高、人口流量大、集约利用的诉求强烈，大城市的这些地区往往又是轨道交通的重点覆盖地区，具备了地下空间整体开发的条件与动力，因此地下空间开发利用需要考虑的问题就比较复杂，功能引导、平面布局、竖向设计、通道衔接等内容均需周全安排。而对于城市一般地区，其地下空间利用功能相对简单、空间相对独立，连通性需求较低，多以建筑物结建地下室为主。

2.3 分类引导、关注公共

根据地下空间对公众的开放程度，地下空间可分公共性地下空间和非公共性地下空间两类[2]。公共性地下空间，是指公共地下空间及私有地块内需要向公众开放或有公共用途的地下空间，包括地下轨道交通站点、地下商业服务和地下公共停车等空间；非公共性地下空间，一般指私有地块内且不对公众开放的地下空间，如私有地块的地下停车场库、地下市政设施和地下仓储设施等。

公共性地下空间一般人流集散较为频繁，开发利用较为充分，系统性和连通性需求较强，是城市地下空间布局结构的骨架，也是城市慢行系统的重要组成部分。规划应当加强公共性地下空间的控制和引导，重点关注公共性地下空间的整体连通性、慢行舒适性、防灾安全性，合理确定公共性地下空间的需求规模与空间分布[3]。同时，应充分关注此类空间的交通集散、消防安全、生态环保等需求。

2.4 协调衔接、利于实施

城市总体规划、地下空间利用专项规划以及城市综合交通（尤其轨道交通）规划、市政基础设施规划中的地下空间规划内容，是控规层面地下空间规划的重要参考和依据，要深化细化上位规划的地下空间内容，做好规划间的协调和衔接，保持规划的延续性和一致性。

控规层面地下空间引导主要通过地块层面要素选择和指标赋值等予以落实。因此，地块层面地下空间控制引导要素的选择至关重要，既要适应各地经济社会发展阶段，符合地下空间开发利用的实际，也要适应规划管理需求，便于规划实施。

3 控规层面地下空间规划的主要内容[4-5]

城市和控规编制单元的区位、主导功能、规模以及地方规划管理水平差异等因素，会使控规地下空间规划的内容、深度产生很大不同。总体来说，控规层面地下空间规划应当根据地面地下空间现状利用和地下空间资源评估情况，协调衔接相关上位规划总体要求，科学制定该片区的地下空间开发利用的原则和策略，并对地下空间开发利用功能、规划布局引导、地下交通设施、地下公共服务设施、地下市政设施和地块层面控制引导要素选择等主要内容进行具体落实和安排。上述6方面主要规划内容的具体要求和建议如下。

3.1 开发利用功能

地下空间开发利用的功能应当结合城市规模、能级以及规划范围等实际因素综合确定，一般应当包括地下交通运输设施、地下公共服务设施、地下市政公用设施、地下生产仓储设施、地下防灾设施等。在不影响防空效能的条件下，对于平时可兼顾其他地下空间功能的人防工程，应根据其规模、区位、周边地区需求等因素，提出非战时利用功能的引导建议。

3.2 规划布局引导

主要包括平面布局引导和竖向布局引导。平面布局应当落实城市总体规划、地下空间专项规划中地下空间布局引导的要求，结合规划范围地面功能设置，明确各类地下空间功能的平面布局。竖向布局要根据水文地质情况、地面建筑情况、地下埋藏物等因素，合理确定竖向功能安排和开发深度。

3.3 地下交通设施

地下交通设施包括地下轨道交通、地下道路系统、地下停车系统、地下步行系统等。地下轨道系统要落实城市总体规划及相关专项规划确定的地下轨道交通线路和站点的位置、规模、标高、地面出入口等相关要求，提出整体开发、与周边用地和设施的衔接、交通组织等控制要求。地下道路系统要根据城市总体规划及相关专项规划要求或结合交通影响分析，明确地下道路起终点以及暗埋段与敞开段的位置，明确地下道路的宽度、标高及与相交道路的交通组织形式。地下停车系统要明确地下停车设施的位置、规模、标高、出入口、交通组织等控制要求。地下步行系统要明确地下步行系统的位置、宽度、标高及与建筑物、轨道交通、停车场等其他地下空间的衔接等控制要求。

3.4 地下公共服务设施

控规要根据地面功能，合理布局地下公共服务设施，包括地下商业、文化、体育等。具体应当明确其开发规模、开发深度、退让边界、与地面的步行及车行出入口及与周边其他类型地下空间的联系通道等控制要求。

3.5 地下市政设施

控规要根据城市总体规划和相关专项规划，确定需要下地的市政设施的内容，一般包括地下水厂、污水厂、变电站、垃圾转运站、能源站等。规划要明确下地市政设施的位置、规模、标高及出入口等相关要求，结合下地的市政设施类型及区位、规模，对其周边用地提出规划引导要求，减少地下市政设施与其周边用地的相互影响。以城市总体规划为指导，与相关专项规划相衔接，落实规划范围内市政管廊的布局、确定入沟管线，明确市政管廊断面形式、在道路下的位置及竖向控制要求，并提出规划层次的避让原则和预留控制原则。

3.6 地块层面控制引导要素选择

基于地下空间开发利用的特点，考虑地下与地面控制要素和指标体系的衔接和协调，笔者从土地利用、建筑建造、设施配套等3个方面以及地下空间使用功能、开发强度控制、地下建筑控制、地下交通设施、地下市政设施、人防工程设施等6个角度，提出若干项地块地下空间开发利用刚性控制或弹性引导的常见适用要素。在控规编制过程中，具体选择哪些作为地块地下空间控制引导要素？哪些作为刚性控制要素，哪些作为弹性引导要素？应当审慎确定，不求多、求全，而求好管、好用（表1）。

表1 地块地下空间控制引导要素

4 《无锡生态城示范区控制性详细规划》

实践[6]

4.1 项目概况

无锡太湖新城（住房和城乡建设部、无锡市签约共建的国家低碳生态城示范区）总面积约150 km2，位于无锡老城区与太湖之间，是城市南拓发展的新城区。无锡太湖新城核心区是无锡新的城市中心，包括了商务、办公、文体、居住等综合功能。本次规划的无锡生态城示范区位于无锡太湖新城核心区的东南角，规划面积约2.4km2，是中国、瑞典在低碳生态领域开展的示范合作试点（图1）。

无锡生态城示范区承担了部分市级的文化、体育服务职能和一定范围的商业服务职能，规划公共服务设施用地占总规划用地的比例超过40%，形成了“一带、两轴、五区”的规划布局结构（图2）；其中，一带为沿湿地的文化体育休闲带，二轴为商业服务发展轴（清源路）和休闲活动发展轴（贡湖大道），五区为文化休闲区、生态居住区、体育健身区、商业休闲区及商务酒店区（图3）。鉴于该地区的重要区位和功能安排，规划地下轨道交通线路和地面高架轻轨均途经该区域且设置站点。

本次控制性详细规划充分关注该区域地下空间的开发利用，提出地下空间开发利用要与地面开发功能、地面开发量和地面建筑及环境布局相协调等地下空间开发策略，并对地下空间综合开发利用的内容进行了深入探讨。

图1 区域位置图

图2 地面规划结构分析图

图3 地面用地功能规划图

图4 地下空间开发利用控制引导图

4.2 地下空间功能引导

结合地面用地性质、开发强度和轨道交通规划情况，本次规划范围地下空间利用主要分为地下轨道交通设施、地下停车设施、地下公共服务设施（主体是商业）、地下公共通道、地下人防工程等利用类型。其中，地面商业办公、文体教育、社区服务等用地的地下空间利用主要以地下停车和地下公共服务为主，面向社会开放，规划定义为公共性地下空间；居住用地的地下空间利用主要以地下停车为主，面向本住区居民，规划定义为私有（非公共性）地下空间（图4）。

4.2.1 地下轨道交通

上位规划沿横向的震泽路、具区路分别规划轨道交通4号线和7号线，沿纵向的清舒路规划地面高架轻轨，本次控规提出轨道线路、站点的建议位置和相关保护要求，确定以地下轨道交通中心线为基准，两侧各50m为轨道交通保护线，地块地下建筑要求再退后轨道交通保护线10m进行建设。同时，规划从“提升效率、便捷换乘”的角度，提出综合换乘枢纽建设的思路，使地下轨道、地面公交、高架轨道之间“立体换乘、无缝衔接”（图5）。4.2.2 地下停车场库

地下停车场库包括住宅用地下的私有停车空间和其他用地类型下的公共停车空间。

公共地下停车场库的建设应考虑城市动态交通、静态交通的衔接协调以及个体交通工具与公共交通工具的换乘与衔接，宜与地下街及地铁车站等地下空间设施整合建设。规划结合公共设施布局，在商业、文化娱乐、体育、公园、社区服务、酒店办公等用地内，均规划向社会开放的公共地下停车场库，共10处。规划范围内规划住宅用地地下均规划地下停车场库，共5处。规划根据该区域的停车分区调控政策，确定住宅用地、商业服务用地、文化体育用地的地下停车比例分别不低于90%、80%、70%，结合不同用地停车配建标准，确定地下停车的车位数和面积。

图5 综合枢纽布局引导图

4.2.3 地下公共服务设施

规划范围地下空间与地面商业、文化、体育等功能相呼应，设置了一定量的地下公共服务空间。规划建议地下商业等公共服务设施与轨道交通站点、公交枢纽以及地面商业、办公、文化等公共设施整合建设，且不妨碍地面公共设施的使用及管理。地下公共服务设施规模的确定应综合考虑该区域长远发展、地下街通行能力以及规模集聚效益等因素，单片地下商业设施建筑总面积不宜小于5 000m2，并设置必要的水、风、电等设施。

4.2.4 地下公共通道

本次控规对地下轨道交通、地下公共停车、地下公共服务等有连通需求的公共地下空间提出了连通性要求。规划范围内共规划公共地下通道11处，通道建议宽度不宜低于7m、长度不宜超过100m；如有特别需要而超过100m时，宜设自动人行道。通道内每间隔50m应设置防灾疏散空间以及2个以上直通地面的出入口。

4.2.5 地下人防工程

地下空间功能设置需满足人防建设的要求，规划根据地面建筑量和人口分布，按人均人防工程面积1m2的标准配置地下人防工程。规划重视地下空间的“平战结合”，人防空间平时建议作为地下停车场库使用。

图6 控规图则中的地下空间要素

表2 无锡生态城示范区控规地下空间控制引导要素

4.3 地下空间布局引导

4.3.1 平面布局

本次规划范围属于地下空间开发利用比较充分的区域，地下空间建设基本属于“全域覆盖”。规划顺应地面用地功能和结构，确定了“E”字型公共性地下空间布局结构，其中，“一竖”对应地面的文体休闲带，“三横”从北到南分别对应沿震泽路、清源路、具区路的公共服务空间。

就具体地块内部的地下空间平面布局而言，规划要求：地块地下空间建设要在地下建筑控制线范围内进行，考虑道路绿化培植的需要，地下建筑离界最小间距为5m或10m，一般地块要求与地面建筑退界一致。本次规划没有严格限定地块地下空间建筑密度，但一般情况下，地块面积越小，其地下建筑密度越高。

4.3.2 竖向布局

规划鼓励本区域内开发利用地下空间，但考虑到地下空间需求规模预测的不确定性，未对地块地下空间规模进行全面预测，而是根据该区域的地质条件和地块地面、地下用途等，提出了地块地下空间开发层数的引导要求。

根据该区域地质及地下水等条件，规划范围内可进行10m左右的地下浅层开发。规划提出：居住用地地下空间以地下停车为主，开发层数按1—2层进行引导；其他功能用地地下空间以地下停车和地下公共服务为主，开发层数按1—3层进行引导（主体为2—3层），当竖向上同时布置地下商业和地下停车功能时，地下车库宜布置在地下商业设施和地下公共通道的下层。

4.4 地下空间要素引导

规划根据项目实际，在与地方规划主管部门反复商讨的基础上，采取控制与引导相结合的思路，选取若干要素对地块地下空间建设进行规划指引[7]。其中，刚性控制要素包括地块的地下空间利用的主体使用功能、地下建筑退界要求、人防建设标准、地下轨道交通控制等，弹性引导要素包括地下空间的功能兼容要求、建筑层数、机动车地下停车比例、地下机动车出入口方位、地下公共通道位置、人防工程非战时利用功能等（图6）。

本区域是城市地下空间开发利用的重点区域，鼓励业主单位积极开发利用地下空间。因此，本次规划未对地下容积率、地下建筑密度、地下空间规模等开发强度指标进行设定，而是由城乡规划主管部门根据地面地下开发利用功能、地面开发强度、地块大小、地下停车比例、人防要求等因素在业主报建规划方案阶段核定（表2）。

5 结语

在控规层面加强地下空间开发利用的规划引导，是适应时代发展的必然要求，是节约资源、集约建设的具体举措，是促进地下空间科学利用的重要保障。在目前控规层面地下空间编制内容尚未建立成熟体系的背景下，笔者认为规划编制还是应当结合项目实际、重点突出，刚性控制与弹性引导相结合，通过条文、指标体系、图则等多种方式在地块层面予以落实地下空间规划内容，增强规划的可实施性。

References

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