关于道路用地集约化规划设计的探讨

严怡瑾 赵晶心

0 引言

上海作为特大型城市，人均用地十分紧张，空间资源环境不足矛盾突出，节约使用土地成为城市建设的第一主题词，迫切要求充分认识城市增长模式转型的重要性，以合理紧凑布局和高效集约用地弥补空间紧仄。

2012年上海市道路总面积约268.1km2（来源：2013年综合交通年报数据），约占全市建设用地总面积的9%。上海市常住人口按照2 380万计，人均道路面积约11.26 m2/人。而现行的城市道路交通规划设计规范（GB 50220-95）对于城市道路系统用地面积有如下规定：“城市道路用地面积应占城市建设用地面积的8%—15%，对于规划人口在200万以上的大城市，宜为15%—20%。”与该规定相比，上海以更低的道路面积率支撑了国际化大都市的运转，这一方面依托于30余年来上海各类交通设施的规划建设，另一方面也得益于上海市机动车牌照、停车等相关交通政策。然而，目前的道路规划设计当中，不集约的现象仍然存在。在“集约节约利用土地”、“规划管理精细化”的大背景下，值得从规划设计的角度进一步审视道路用地，反思道路规划设计中的得失，体现道路用地的集约化。

1 道路规划设计中的不集约现象

1.1 路网规划尺度偏大

在以交通功能为主导的现代交通规划理论指导下，近年来路网规划带有等级路网体系（road hierarchy）、大街坊（super block）、以及作为交通主干道的大马路（main traffic road）等特征，呈现出一种大尺度的路网模式[1]。同济大学的一项研究[2]表明，在路网的交通需求和道路面积不变的前提下，路网尺度越大，路网密度越低，可靠性越差。另一方面，不同密度的路网有不同的需求服务范围。低密度路网在交通需求较低时具有更好的服务水平，而高密度路网在交通需求较高时具有更好的服务水平。换言之，对于中心城区而言，大尺度的路网是一种缺乏效率和可靠性的路网模式，是一种不集约的用地模式。

大尺度路网的不利影响还不止于此。例如，这中大尺度的路网模式在浦东新区以及郊区新城的规划建设中均有体现。在城市建设快速推进的过程中，尺度大、开发强度不均衡的格局，实际上对居民的步行活动带来了限制，减弱了轨道交通为骨干的公共交通的辐射能力和服务水平，造成了人们对小汽车的依赖，从而会对整个城市区域的生态环境和商业活力带来影响。

1.2 道路宽度有待优化

在目前的规划体系下，对于一般城市区域，规划道路宽度的制定，主要是根据道路功能等级（快速路、主干路、次干路、支路）而采用一定红线模数（例如支路有10m、12m、16m、18m、20m、24m 6种红线模数，次干路有30m、32m、35m、40m、45m 5种红线模数，并对应若干种标准断面）。在地区路网规划对于道路宽度的选择过程中，尚存在两个方面的不足：一是往往未结合城市各功能区域特色细化布设，对于道路的沿线用地情况、功能定位研究不足，造成部分道路红线宽度偏大；二是道路宽度的制定中仍存在一定的脱离实际，建设大马路的现象。例如，对于许多产业园区而言，随着近年来产业提升和物流模式的转变，货运量已经呈现出下降的趋势，而园区道路规划中往往规模过大，导致园区建成后，马路上车辆和行人寥寥无几，对土地资源造成浪费。

1.3 规划红线不够精细

在上海市道路规划管理过程中，道路用地主要通过道路红线这一刚性要素进行管控。虽然在控制性详细规划或交通类专项规划中，除道路红线控制外，对于道路断面、交叉形式、交通组织、甚至交通工程设计均有所规定，但由于规划阶段的工程设计深度不足，在建设实施阶段受限于工程条件、资金约束、拆迁困难等诸多因素，经细化方案后，往往会对道路规划的最初方案进行变更。一方面工程设计考虑到交叉口展宽、路段设置港湾式车站等因素迫切期望突破红线；另一方面考虑节约资金，避免拆迁等因素又减少了工程实际设计和征地范围，划入道路红线而又不实施的部分土地就会造成一定的浪费，同时这部分土地往往由于权属不明确，缺乏管理，易于带来许多社会问题。

1.4 道路设计不尽合理

从交通功能而言，道路是为了实现人和货物的移动，需要为不同的交通模式提供空间。但如果忽略了某种交通模式的特性和实际需求，道路的实际使用将与设计目标相差甚远。例如，道路设计中对于慢行功能日益重视，但是非机动车道设计过宽，却反而易于引发占道停车现象。北京市城市规划设计研究院对北京的交通调查结果显示，一旦非机动车道的宽度超过3.5m，就会出现机动车违法停车现象；而小于或者等于3.5m的非机动车道一般不会出现机动车违法停车现象，反而能够确保自行车的有效行驶空间。再例如，为了解决公交延误和拥挤问题，在道路设计中多采用港湾式车站的设计方法，但实际运行过程中公交车靠站排队过挤，将导致后边车辆缓慢地偏头驶出，从而影响旁侧车道的交通，当车流量大时，这种影响更为显著。同时，由于设站位置与沿线用地情况密切相关，而在详细规划阶段难以准确地确定设站位置，从而合理预留一定的红线展宽，导致实际建设中不得不压缩两侧的步行道宽度，影响了步行交通的连续性。

另外，在道路设计的近远期衔接也往往缺乏精细的思考，为远期的道路改造带来巨大成本。例如，部分道路设计方案仅考虑近期实施的难易程度，近期道路设计中心线与规划中心线存在较大偏离，管线布置和绿化安排缺乏长期考虑，导致远期道路按规划红线实施拓宽的时候，不得不进行大幅度的改造，需要进行行道树和地下管线的搬迁，对建设资金造成了浪费。

2 道路用地集约化的规划导向

面对上述问题，从道路供给的规划、设计、实施几个环节，来认真审视“道路用地集约化”这一课题，必须要坚持问题导向，创新规划设计方法，并进行相应的制度建设和标准制定，逐步推进道路规划设计的集约化。

2.1 转变对道路功能的认识

集约利用道路用地，并不单纯意味着城市道路用地的减少，或者是人均道路用地指标的降低，其本质应在于单位道路用地能够发挥更大的效能，这就需要对道路功能进行充分的理解。从使用功能来看，道路可以简单划分为公路和城市道路两类。公路的主要功能即是交通运输功能，为各类交通活动提供空间载体。城市道路的功能则更为丰富，除交通运输功能外，还包括防灾、避难，地下管线埋设，通风、日照空间的提供，绿化、景观等派生功能。仅对于交通功能而言，道路作为一种准公共品，各种交通模式之间本身存在竞争关系，城市道路也必须要在各种交通模式之间进行取舍。

传统的道路规划设计中，过于强调了道路的交通功能，在各交通模式的选择中又过于偏爱机动车交通，体现了一种“以车为本”观念。进入21世纪以来，国内外许多城市都制定了道路规划设计导则，作为城市交通政策的重要组成部分，对道路交通基础设施建设和城市公共空间环境营造起着指引作用，也体现了对于道路功能认识的转变，总体上朝着以人为本、步行/自行车友好的方向发展（回归以人为本的街道：世界城市街道设计导则最新发展动态及对中国的启示）。例如，美国的西雅图（2005）、洛杉矶（2008、2011）、纽约（2009）、旧金山（2010）纷纷出台了各自的街道设计导则。荷兰2006年颁布《自行车交通设计导则》；英国2007年颁布《街道导则》（Manual for Streets），均体现了对于道路功能的重新认识，倡导街道设计的多样性、步行的网络化、视觉的美观性、地域的特色化、生态的可持续性等多个方面。国内城市如北京于2013年制定了《北京市道路空间规划设计规范》，长沙于2009年制定了《长沙绿色道路设计导则》 ，也强调了人性化、安全性、注重景观生态等理念。

功能定位分析是道路设计的基础与出发点，后续各个阶段的工作都是为了保证道路功能的实现而开展的。只有合理认识和确定道路功能，才能让有限的道路空间发挥最大的效益。

2.2 转变道路分类方法

转变路网规划模式，首先要反思传统的道路分类方法。受到对道路功能认识的局限，传统的路网规划中道路采用基于交通功能的主次支的分类方法，等级越高的道路越重视汽车的交通运输功能，低等级道路则更加重视沿路设施的进出功能。干线道路形成城市路网骨架，以联通城市主要功能区和承担对外运输为配置目标；次干路以城市各个功能区向主干路的集散为配置目标，衔接主干路和支路；支路则主要服务于两侧用地，负责处理与沿路设施连接的问题。这种路网规划的分类方法忽略了道路功能的多样性，以及道路空间与沿线用地的密切的互动关系，造成道路形象的千篇一律。在许多城市的道路规划设计导则和规划实践中，道路分类方法已经进行了不同程度的革新。例如，《阿布扎比城市街道设计导则》就否定了主次支的道路分级体系，引入了国际上新兴的“环境协调设计”（Context Sensitive Solutions）理念①“环境协调性设计”概念由美国联邦公路局提出，指在保证交通安全和连通性的同时，把一个交通建设项目的所有环境要素（包括景观、美学、历史、环境资源和所有相关利益群体）都周全考虑的方案设计。，考虑街道周边用地在城市中的6种属性（城市中心区、次中心区、商业区、居住区、工业区、无活力界面区），并与街道的4种交通属性（主干道、次干道、普通路、接驳路）交叉构建分类矩阵，进而制定差异化的设计策略。美国丹佛市的规划中，也提出了多模式道路的规划设计理念，认为所有的道路都应着眼于满足多模式交通的需求，沿线用地的性质、混合程度、开发强度对于交通模式的选择具有重要的影响，因此道路设计过程中必须要考虑沿线用地情况，并在道路设计上加以区分。基于以上的理解，丹佛根据沿线用地的不同使用了特别的道路划分方式，将道路分为5类：居住道路（Residential Street），主街（Main Street）、混合使用道路（Mixed-Use Street），商业道路（Commercial Street ），工业道路（Industrial Street），与传统的干道（Arterial）、集散道路（Collector）、地方道路（Local）进行交叉分类，更加清楚地界定一条道路功能和服务需求，指导道路设计和建设实施（表1）。

表1 多模式道路分类和传统道路分类的联系

2.3 转变路网规划模式

其次需要转变大尺度的路网规划模式，更加注重慢行网络和城市活力。从对于上海浦东路网的反思中，可以看出路网尺度在塑造城市活力中的重要性。上海浦东堪称中国的曼哈顿，但是路网模式和商业模式上与曼哈顿仍存在着巨大的差别（图1）。浦东的大尺度路网，造成居民对于小汽车的依赖，购物行为多通过小汽车交通进行，是一种“郊区式商业模式”，而曼哈顿则通过小街坊、窄道路、宽步道、密路网、高容积率的城市设计，成功创造了商业活力，是一种“都市型商业模式”。目前，上海商业区越来越重视步行环境质量，陆家嘴的“世纪连廊”工程全长约543m，通过二层的连廊将地铁车站和主要的商业体进行了连通，改善了步行环境。但亡羊补牢不如未雨绸缪，合理规划尺度适宜的人性化的路网，对于激发城市活力更是大有裨益。

图1 曼哈顿、陆家嘴的路网模式对比

3 创新道路用地集约化设计方法

3.1 加强规划设计与工程设计间的衔接

在道路的规划、设计和实施过程中，由于管理和设计主体的差异，以及随着工程条件和现实需求的细化，道路方案常常存在变更，这就导致了道路最初规划设计理念的传导出现断裂。一个好的规划设想，可能到了建设阶段和管理阶段不得不为现实条件让步，从而使得详细规划中划定的道路用地不能发挥最大的效率。

考虑到道路的规划、建设、运营分属于不同的政府部门进行管理，为了避免规划价值导向的断裂，有必要加强规划设计和工程设计间的衔接。在规划阶段就应从道路交通功能出发，以交通组织为核心，通过详细设计统筹安排道路内机动车、非机动车、步行、停车、绿化、管线等设施的空间，并与相关规划进行协调。在工程设计阶段应进一步加强规划管理和引导，确保规划理念在实施阶段全面落实。中国城市规划设计研究院提出的 “道路交通一体化设计方法”，就旨在通过全过程的交通工程设计，来加强规划和工程设计间的衔接。该方法将一体化的道路交通设计工作分为功能分析定位、交通组织优化、详细交通设计、实施保障4个阶段，从而保障交通设计的有效传导和实施，避免了方案变更所引起的道路资源浪费。

图2 南昌路沿线围墙

图3 新昌路沿线绿化空间

3.2 加强城市道路空间设计

从空间上来看，道路设施并不是孤立存在的，而是与沿线设施（建筑、出入口等）紧密联系。道路空间不仅仅包括道路设施本身，还应包括与沿线设施相关联的部分空间。根据道路与外侧建筑环境的关系，可以将城市道路划分为路侧封闭型道路和路侧开放型道路两类。

路侧封闭型道路，是指道路人行道与外侧的建筑环境间无需联系空间，而是通过围墙或绿化等设施进行隔离的街道。封闭型道路两侧的用地功能多为居住、办公、学校、医院等。封闭型街道外侧的围墙和绿化隔离实际上也成为道路空间的一部分，通过对于围墙和绿化隔离的设计，可以为行人塑造层次感丰富的绿视和文化感受（图2，图3）。

路侧开放型道路是指，道路的人行道与外侧的建筑环境紧密融合，形成密不可分的人行空间的道路。开放型道路外侧用地功能多为商业、开放式办公等，尤其是相邻商业功能，商业建筑与人行道之间形成开放广场，成为必要的外部缓冲和联系空间。结合两侧建筑的退界空间，可以对道路空间进行整体设计，创造良好的街道空间。例如，《阿布扎比城市街道设计导则》就将机动车道之外的街道步行、自行车交通空间分为建筑前区、步行通行区、街道家具区、自行车道和路缘区（图4）。对每种街道的每一种分区分别设定其断面尺寸的最大值和最小值，进而确定整体街道断面尺寸，并强调保障通行区的直通性和连续性，避免不同分区间的重叠或冲突。对于开放型道路，为保障行人与建筑间较好的联系，绿化设设施带还可与行道树相结合。

图4 街道步行/自行车交通空间分区（阿布扎比导则）

图5 街道家具细部做法 （伦敦导则）

3.3 道路断面和交叉口的优化设计

在道路空间的设计中，除了根据道路功能合理安排各类交通空间外，绿化和生态空间也不容忽视。根据《城市道路绿化规划与设计规范》CJJ75-97，对于城市道路绿地率有如下要求：红线宽度大于50m的道路绿地率不得小于30%，红线宽度40—50m的道路绿地率不得小于25%，红线宽度小于40m的道路绿地率不得小于20%。对于上海中心城区而言，面对紧张的道路资源，满足以上的道路绿地率极为困难。实际上通过对绿化空间的优化，可以有效缓解城市绿化建设用地紧张的矛盾，达到城市生态和人居建设的互补。一是可以利用行道树的间隔设置一定的休憩、照明、卫生、自行车停放等附属设施，避免附属设施额外占用人行道空间，这样既不影响绿化功能，同时提升了步行环境（图5）。二是通过垂直绿化可以因地制宜、创造形式多样的城市景观，也大大促进了道路用地的集约化（图6）。另外，通过进一步规范行道树树池的位置，贴近路缘石设置，并在树池当中填充透水、不妨碍行走的材料，可以进一步释放出宝贵的步行空间（图7，图8）。

图6 形式多样的道路立体绿化

图7 树池距离路缘石过远

图8 树池贴近路缘石设置

图9 交叉口减小路缘石半径的设计[3]

道路交叉口是道路的关键瓶颈所在，往往也制约了路网的整体运行效率，对于交叉口的控制也是城市界面出形象的重要位置。一方面，交叉口往往是制约道路通行能力的关键节点，交叉口通行能力与路段通行能力的不匹配，等于空置了路段的道路资源，造成土地浪费，因此需要统筹考虑交叉口的展宽设计和渠化要求。另一方面，现行的交叉口转弯半径控制的标准往往又过大，超出了交叉口设计实际用地需求，按照红线征地则造成一定的浪费，因此需要对交叉口的红线倒角尺寸在合理研究后进行瘦身。减小交叉口路缘石半径，通过工程措施来降低机动车速度，可以保障交叉口处行人和骑车者的安全（图9）。

4 结语

道路是关系民生的重要基础设施，在有限的道路空间当中，如何为城市居民发挥最大的服务功能是一项严峻的挑战。要真正实现道路用地的节约，需要秉承“以人为本”的理念，转变规划导向，创新设计方法，加强规划、建设、运行各个环节的沟通，并不断促进城市规划建设管理的精细化。

References

[1]任春洋. 高密度方格路网与街道的演变、价值、形式和适用性分析——兼论“大马路大街坊”现象[J]. 城市规划学刊，2008（2）：53-61.REN Chunyang. Study on Evolution, Value, Pattern and Applicability of High Density Road Network——Discussion on the Phenomenon of Wide Road[J]. City Planning Review, 2008(2):53-61

[2]叶彭姚，陈小鸿.基于交通效率的城市最佳路网密度研究[J].中国公路学报，2008(4):94-98 YE Pengyao, CHEN Xiaohong. Study of the Best Road Network Density Based on Traffic Efficiency[J].China Journal of Highway,2008(4):94-98.

[3]戴继峰，张国华，翟宁，等.城市道路交通工程设计技术方法的完善及实践[J].城市交通,2011(1):40-46.DAI Jifeng, ZHANG Guohua, ZHAI Ning, et al.Improvement and Practice in Urban Engineering Design[J].Urban Transportation, 2011(1):40-46.

[4]林磊. 从美国城市规划和设计标准解读美国街道设计趋势[J]. 规划师，2009（12）：94-97.LIN Lei. American Street Design Trends from Planning and Urban Design Standards [J].Planners, 2009(12):94-97.

[5]姜洋，王悦，解建华，等. 回归以人为本的街道：世界城市街道设计导则最新发展动态及对中国城市的启示[J]. 国际城市规划，2012，27（5）：65-72.JIANG Yang, WANG Yue, Xie Jianhua. Return to Human-oriented Streets: The New Trend of Street Design Manual Development in the World Cities and Implications for Chinese cities [J]. Urban Planning International, 2012,27(5): 65-72.

[6]丹佛蓝图－土地和交通一体化规划[R]. 2002.Blueprint Denver-An Integrated Land Use and Transportation Plan[R]. 2002.

[7]赵晶心. 多模式道路理念的提出和应用——解读《丹佛蓝图：土地使用与交通规划》[C]//转型与重构式道2011中国城市规划年会论文集. 2011.ZHAO Jingxin. The Proposal and Implementation of Multi-modal Road Concept—Interpretation of [C]//Chinese City Planning Conference Proceedings 2011. 2011.

[8]张晓春，陆荣杰，田锋. 深圳市绿色交通发展的探索与实践[J]. 上海城市规划，2014（2）：27-32.ZHANG Xiaochun, LU Rongjie, TIAN Feng.Research and Practice of Green Traffic Development of Shenzhen[J]. Shanghai Urban Planning Review，2014（2）：27-32.