中共十七大以来参政党监督职能研究综述

刘梦然

[摘 要] 参政党的监督是我国民主监督体系的重要组成部分，是我国参政党的一项重要功能。发挥参政党的民主监督功能是中国政党制度的一大特点和优势。近年来国内诸多学者对政协民主监督职能的研究不断深入，并取得了一系列成果。综述和梳理近年来参政党监督职能方面的研究成果，找出研究上的特点，对以后的进一步研究很有帮助。

[关键词] 十七大 参政党 监督职能 研究综述

近年来，参政党的民主监督职能在我国政治运行程序中的作用日渐显著。有效发挥参政党的民主监督职能，是提升执政党执政能力的重要手段。对于增进中国政党制度的合法性，具有重要意义。伴随着参政党监督的发展，国内学者与时俱进，不断加强了在这方面的理论研究和探讨，并取得了一定的成果。本文就学界十七大以来的相关研究成果做一梳理，以期促进本研究的发展。

一、参政党民主监督性质与定位的研究

要对参政党的民主监督职能进行深入研究，我们就必须首先从它的性质和定位入手。这一方面的单独论述较全面，总结起来，学者归纳的有如下几类：

1.政治性与柔性。有学者提出两点：“首先，政治性是民主监督的突出特点。其次，参政党的民主监督是一种柔性监督。”[1]鲜明的政治性是民主监督最为突出的特点。民主监督不同于党内监督、行政监督、舆论监督和法律监督，更不同于西方的政党监督，参政党的民主监督的实行要以保证国家权力正常有效运行为根本，要以维护中国共产党的执政地位为前提，并以中国共产党的方针政策作为基本的出发点和落脚点，这为参政党施行民主监督提供了稳定的政治环境。同时，参政党的民主监督是一种柔性监督，主要是通过批评、建议的方式来实现其监督权利，而不是靠权力的威慑和制衡来实现的。

2.合作性、非权力性、高层次性。有的学者从三个方面论述了参政党民主监督的性质。“参政党的民主监督是同志式的监督，民主党派的民主监督的实质是什么，采取何种形式，首先取决于民主党派的性质。”[2]在我国的政治生活中，民主党派与中国共产党协同发展，共同致力于国家富强、民主、文明、和谐的建设，两者是目标一致的亲密友党。这样的共同性和一致性决定了各民主党派秉持着肝胆相照、荣辱与共的精神和理念，支持并帮助执政党加强领导、改善领导，并进一步巩固人民民主专政。另一鲜明的特征是，民主党派的民主监督是一种非权力性质的监督，这种监督是建议性、协商性的监督而非强制性的监督，不涉及任何政令。此外，相比其他形式的监督，民主党派的监督居于较高层次，体现高水平，鲜明的代表性和组织性使其有别于一般的群众监督，组成人员的知识结构和认识水平都处于较高标准，因而民主党派在围绕国家重大政治、经济决策积极参政议政、进言献策时，体现了较高质量的民主监督。

3.政党性、政治性、民主性、建设性。有的学者从四个侧面论述了参政党民主监督的性质：“政党性”“政治性”“民主性”“建设性”[3]。第一，参政党在履行民主监督职能的基础前提是因为各民主党派都具备政党性质。民主监督是参政党的重要职能，同时也是我国监督体系中有机组成部分。第二，由于这种监督是在社会主义政党体制内政党之间的互动实现的，因而具有政治性。监督的核心和宗旨是维护国家权力的科学运行以及国家大政方针的顺利贯彻实施，具有层次高、范围广、形式多样的特点。第三，这种监督实现的基本方式有提出意见、批评、建议等，因而具有相当的民主性。第四，这种监督不具有法律上的强制性和行政上的约束力，不具备刚性的管束力，从某种侧面上讲是一种建设性的监督，更大程度上体现为建设性。

4.平等性、人民性、统一性。有的学者从六个维度较为全面地论述了参政党民主监督的性质。除了上述提及的民主监督的政治性、合作性、非强制性之外，这些学者认为参政党的民主监督还具有以下特点：“平等性”“人民性”“统一性”[4]。平等性主要体现在互相监督的主体是平等的，因为各民主党派和中国共产党一样都是政党，且在宪法中又有规定，政党享有同样的政治自由和法律地位。人民性指各民主党派都是由符合特定要求的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者联合组成的，所以，从参政党的构成来讲，民主党派的民主监督也代表了人民的意愿。统一性具体是指民主监督在内容和形式上具有内在的统一性，民主党派主要监督国家宪法和法律的实施情况、党和政府重要方针政策的制定和执行情况、中共依法执政的能力及党员干部的行为。民主党派民主监督的形式主要有：在政治协商中提出意见、向中共及其职能部门提出书面意见、参加人大及其常委会和各专门委员会组织有关问题的调查研究并提出意见、担任司法机关和政府部门的特约人员等。可以看出参政党民主监督在内容和实现形式上的一致性。

不管是从哪几个维度审视参政党的民主监督职能，都离不开两个根本点：一是监督的目的。是在平等合作的基础上，肝胆相照，批评建议，共同致力于中共执政能力的科学化和合理化。二是监督的性质和形式。参政党的监督和建议具有较高的水平和较专业的视角，执政党一般会积极采纳，但这种监督不是权力性监督，因而不具有高度的权威性和约束力。

二、参政党监督职能实施过程中的问题与制约因素研究

这一方面的单独论述较少，基本上是作为文章中重要组成部分进行论述。总结起来，学者归纳的问题有如下几类：

1.主体意识的缺乏。有的学者认为，不少参政党人士对民主监督的真正内涵缺乏正确的认识，并且存在一定消极倾向的认识误区。“有的是不敢监督、怕监督；有的觉得难监督；有的是不愿监督；有的期望值过高。”[5]有一些具备民主监督职能的民主党派人士害怕得罪人、害怕引起相关领导和部门的反感和责备、害怕因进言力度过大而被打击报复、怕被指责越权越位等，存在种种顾虑和心理障碍；有人认为作为民主党派，掌握情况难，知情渠道不通畅，把握分寸很难，因而畏惧进言批评；有人则极端地将参政党民主监督定性为“软监督”，因此从心里缺乏热情和动力；有的对民主监督的艰难性缺乏科学的认识，如果监督意见没有实现，便从此失去信心，影响了继续监督的积极性。这些都体现了监督主体意识的缺乏。

2.外部环境的局限。有的学者则从外部视角打开一个新的思路，他们认为：“民主党派不同于纪检监察部门，它不是权力机构，在现实政治生活中没有对公共权力运行的具体介入权。”[6]没有具体介入权的监督，只能说是一种抽象意义上的监督。而抽象的监督既无强制性约束功能也无法律效力，监督的效果较难保证，完全取决于被监督者听不听、接受不接受、执行不执行。实际上，这种抽象的监督对现实的政治生活很难发挥什么切实的效用。从更大范围上的社会生态视角看，有的学者则提出：民主政治发展的滞后、传统政治文化的影响、“反右”历史的阴影造成民主监督实效性不足等因素[7]。

3.运行机制的滞后。监督机制的问题避不开宏观层面上的制度建设。有的学者从缺乏具体的制度规定维度来探寻原因：“目前指导参政党履行民主监督和参政议政职能的制度性规定多见于两个《意见》（《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》）等相关文件之中。”“它们只对民主监督的总原则、性质、内容、形式作了较明确的规定，但缺乏具体的可操作的制度、机制和程序，出现民主监督缺乏制度化、规范化、程序化的现象，使得民主监督无章可循。”[8]

也有学者针对沟通机制不完善来论述：“由信息不对称而造成民主监督缺乏及时性和针对性。”[9]在现实中，普遍存在的情况是对被监督对象的情况并不十分了解，因而难以对其具体行为进行把握。比如说，部分单位被监督时，向参政党提供的信息不全面，不系统，不真实，这就影响了民主党派的鉴别和监督，减弱了监督的效力。

总之，参政党监督职能在实施过程中不可避免地存在一些问题和制约因素，要从参政党内部因素和外部环境、监督对象、机制建设等多方面进行研究和探讨，以致力于完善参政党的监督工作。

三、提升参政党监督职能的途径研究

参政党监督职能虽然取得了一定成效，但是也有很多需要加强的地方。这一方面研究较多，涉及的面也比较广。主要有如下几个方面：

1.参政党应加强自身建设，提高民主监督的能力和水平。根据《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》的要求，各民主党派应“以思想建设为核心，以组织建设为基础，以制度建设为保障，把自身建设提高到新的水平”。这一要求为参政党自身建设指明了大致方向。

有的学者则站在加强参政党组织机构建设的角度，提出两方面建设要求：“一是要在组织机构建设中注重发挥‘整体效应’的作用，使组织机构的整体力量大于成员个体力量的简单相加。二是要建立健全专门的民主监督机构，摆脱过去主要是对内监督的不足，不断强化参政党的民主监督功能，形成“专门化监督”。三是要在组织内部坚持民主集中制原则。”[10]

有的学者则立足于加强参政党思想理论建设的角度，提出，“理论建设是参政党建设的根本，加强参政党理论研究可以从三方面着手：一是加强参政党监督基础理论研究；二是加强参政党监督务实层面的理论研究；三是加强参政党监督理论创新研究”[11]。

有的学者则侧重于参政党的文化建设方面，提出：“参政党文化建设的重点是培养参政党意识，形成民主党派成员共同的参政理念。”[12]参政党也要不断加强政党文化建设，必须树立和践行社会主义核心价值观，在大致目标和基本原则上始终与执政党保持一致。具体说来，参政党要以社会主义核心价值体系为目标来提升政党文化建设，既要遵循建设社会主义核心价值体系的普遍要求，又要找好自己参政党的定位，体现自己的特色，进一步探讨民主党派的核心价值观和监督理念。

有的学者则强调要加强人才队伍的建设：“一是要加强对参政党成员特别是年轻成员的培养力度，二是要推进后备人才的梯队建设，三是要重点培养成员在民主监督中解决实际问题的能力，为参政党培养出一支素质高、能力强、能担负起新时期民主监督任务的人才队伍。”[10]有的学者则以建设方式为侧重点：“一是强化学习与培训力度，建设学习型政党；二是加强后备人才队伍建设；三是争取各级党委政府的有关支持。”[13]

2.执政党应提高接受监督的自觉性，为参政党提供政治保障与制度支持。有的学者认为：“积极营造民主监督的宽松气氛，让参政党‘敢说话’，这就需要执政党要以更加宽广的胸怀去接受民主监督，不仅要为参政党创造宽松和谐的监督环境，更要虚心接受监督的意见和建议；要发扬尊重民主监督的优良传统，让参政党敢于提出批评意见，敢于做‘不可行性分析’，提高执政党主动自觉接受民主监督的意识。”[10]还可以推广树立典型的办法，积极宣传参政党民主监督的典型事迹和优秀人物的工作精神，为参政党在发挥民主监督方面创造政治上的宽松氛围，并且提供一定物质上的支撑，使“诤友”的监督价值得到体现。

关于推动参政党监督的法制化建设进程，有学者提出：“参政党监督的法制化建设是完善参政党监督机制的重要保障。”[14]在法律建设中，我们可以充分学习和借鉴国外的民主监督制度，实现权力的制约和平衡，使中国的参政党监督制度进一步完善。

3.探索建立相关机制，确保民主监督顺利进行。有的学者着眼于顶层制度设计，指出在参政党制度建设内部，“一是坚持民主集中制的根本原则，强化上级组织与下级组织的联系，调动每个成员的积极性，把各级组织和广大成员凝聚成一个整体力量，成为一个更具效能的参政党组织体系。二是建立健全专委会制度、课题申报招标制度、调研制度、意见征询制度、社情民意收集反馈机制、对下级组织和成员的工作考核制度、人大代表和政协委员联系本党派组织和成员制度等参政议政体制和机制，建立起参政议政资源网络，挖掘参政议政的深度，提高参政议政的质量，发挥参政党整体性优势”[12]。

有的学者则从执政党内部的制度建设视角出发，提出：“建立健全系统而配套的参政党民主监督运行保障机制，建立健全民主监督的权利保障机制，建立健全民主监督的组织保障机制，建立健全民主监督的信息沟通机制，建立健全民主监督的反馈机制，建立健全民主监督的考评激励机制。”[15]

总的看来，参政党的监督是我国民主监督体系的重要组成部分，是我国参政党的一项重要功能，而且发挥参政党的民主监督功能是中国政党制度的一大特点和优势。参政党的民主监督具有政治性、政党性、非权力性、民主性、建设性、平等性、人民性、统一性等等性质，这些性质不仅决定了参政党监督的特色和独特定位，也决定了其在现实政治生活中不可避免地会遇到一些问题，这些问题大体上出自监督主体、监督对象、监督体制三个方面，也就是参政党、执政党和民主监督机制在现实中体现出的种种与理论的背离。那么就需要参政党与执政党同舟共济、肝胆相照，共同致力于监督机制的完善，从而使参政党监督更加科学合理，进而推进我国的民主监督体系走向更加完善。

参考文献：

[1]梁丽萍.参政党民主监督的理论思考[J].中共中央党校学报，2012（2）.

[2]史丽敏.论民主党派的民主监督[J].天津市社会主义学院学报，2008（1）.

[3]曹蓉.中国执政党和参政党履行职能的模式、特点和启示[J].中华文化论坛，2010（2）.

[4]农工党湖北省委会理论组.民主监督特点、难点、建议[J].湖北省社会主义学院学报，2008（1）.

[5]邓凌.参政党民主监督效能评估及影响因素的实证研究[J].中共浙江省委党校学报，2012（6）.

[6]孙宝林.参政党履行民主监督职能研究[J].天津社会主义学院学报，2011（3）.

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[8]樊玉枝.增强政党意识提升执政党的监督能力[J].湖北省社会主义学院学报，2012（4）.

[9]李键.论民主党派在完善我国民主监督机制中的作用[J].福建省社会主义学院学报，2013（1）.

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[11]许奕锋.中国参政党监督能力建设研究[J.]湖南省社会主义学院学报，2008（1）.

[12]民进江苏省委课题组.高素质参政党问题研究[J].江苏省社会主义学院学报，2012（1）.

[13]张达清.改革开放以来参政党民主监督探析[J].重庆社会主义学院学报，2009（1）.

[14]岳世平.目前我国参政党监督机制存在的不足及完善途径[J].天津市社会主义学院学报，2011（3）.

[15]万雪芬.从执政党视野看参政党民主监督机制的完善路径[J].重庆社会主义学院报，2011（1）.

责任编辑 马永义