以廉洁政治建设为核心价值的反腐倡廉战略研究

金爱慧　邱继伟

摘要：腐败可说是世界各国政治生活中永恒的问题之一，任何社会都无法避免。面对当前日益严峻的反腐败斗争形势，党的十八大报告提出“建设廉洁政治”这一长远战略目标，明确了反腐倡廉建设发展方向。为此笔者认为，以廉洁政治建设为反腐倡廉建设国家战略的核心价值，建立健全核心性、关键性的反腐制度，完善行政程序以构建法治化国家的精髓，以对权力进行监督制约为建设廉洁政治的核心，将成为今后反腐战略重点。

关键词：腐败 法治 廉洁政治

改革开放三十六年来，中国经济的飞速发展创造了世界奇迹，但当我们为此而倍感骄傲的同时也遇到了一个大国和平崛起未曾遇到过的困境阻碍，那就是经济奇迹的背后还有一个我们必须回答的问题：面对愈演愈烈的腐败之风，中国共产党将如何坚定不移地把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入？党的十八大报告提出了“建设廉洁政治”这一长远战略目标，明确了反腐倡廉建设发展方向。因此，以廉洁政治建设为反腐倡廉建设国家战略的核心价值，建立健全核心性、关键性的反腐制度，完善行政程序以构建法治化国家的精髓，以对权力进行监督制约为建设廉洁政治的核心，将成为今后反腐战略重点。

一、建立健全核心性、关键性的反腐制度以保证法律具有高度的惩罚性

经过几十年的努力，特别是党的十六大以来，从数量上来看，我国制定或修订的反腐倡廉制度产品非常可观，对于我国反腐倡廉建设工作打下了良好基础。但同时也必须看到，尽管我们具备了相应的法规制度，可许多明令禁止与重点防御的腐败行为仍然是易发、多发的。因此，如何增强防治腐败制度产品的有效性，便成为一个亟待我们深入研究并回答的问题。

众所周知，新加坡不仅以高度发展的社会经济和舒适优雅的环境著称于世，更以其对腐败的有效治理而赢得了诚实而廉洁的良好国际声誉。新加坡前总理李光耀1967年即已提出严厉的法治是廉政建设的强大保障，要使法律能对腐败者产生极高的威慑力，必须建立完善的法律体系。为此，政府不仅制定出针对于公务员贪污、索贿的法律，而且也制定出对于非政府人员行贿行为的严厉处罚条例，切实做到“法律面前人人平等、法律里面人人自由、法律外面没有民主、法律上面没有权威。”[1]一方面，政府部门在接受相关权力机关以及社会监督的前提下，按照法律程序去办事，依照法律法规去有效管理社会、维护社会秩序；另一方面，对于非政府人员的行贿腐败行为也予以立法并加以严厉处罚，所以“新加坡私人部门运作良好是因为其中的激励与惩罚机制都是明晰的并且能得到令人确信的实施。”[2]可以说，在新加坡的廉政建设中，法治已经成为新加坡廉洁政治建设的重要内容，其所制定的惩治腐败的严谨法律体系，保证了法律具有高度的惩罚性，让任何腐败分子都有所忌惮。

基于此笔者认为，我们应该建立健全核心性、关键性的反腐制度以保证法律具有高度的惩罚性。一方面，要建立严密而全面的惩治腐败法律体系。第一，完善《国家公务员法》，对于国家公职人员的行政行为做出系统的法律规定，为其滥用职权的行为提供具体的法律依据；第二，确立公务员财产申报制度，“如果任何一名官员被发现拥有无法解释的财富，而又不能提出非由贪污得来的确证，他的全部财产是可以被没收的”，[3]让权力寻租行为无处可藏；第三，对刑法进一步细化，增强其可操作性，缩小量刑的弹性空间。另一方面，要加大对国家公职人员腐败犯罪的惩治力度。主要包括：一是不允许接受公众人士所赠送的任何钱财或礼物，不允许参加任何社会性组织所举办的利益性活动，诸如娱乐活动、免费旅游等等；二是要加重对财产来源不明罪责的惩治力度，只要查出腐败犯罪主体的实际财产与其所申报的财产不符而又无法证明财产来源的，必须按受贿罪论处，绝不给犯罪主体以抵赖和逃脱罪责的任何机会；三是进一步完善司法体制，确保司法独立，杜绝行政权力干涉司法过程，真正实现在法律面前没有特权和例外；四是要真正使反腐败队伍具有相对的独立性，切实做到有腐必惩与惩腐必严。

二、完善行政程序以构建法治化国家的精髓

虽然在对待腐败问题上各国都采取了各项措施，但由于国家公务人员的个人素质以及程序上难免存在某些漏洞等问题的存在，所以无论从内部限权、削权，还是从外部加以严控，腐败现象仍难以避免。基于此，很多国家都采取了利用既定的并且不断加以完善的行政程序来监控、规范公务人员权力行为等措施，通常包括：一是加快对于信息处理系统的开发与利用，使公民从多种信息渠道了解政府的各项方针、政策和办事程序；二是尽量减弱政府权力以减少公务人员滥用权力的机会，与公众接触的有关事物多以指导性事物为主，权力事物大多由社会服务机构去承办。例如由于美国政府部门的主要工作就是检讨行政程序中的某些漏洞并且制定出新的程序以应对和处理不可预料的公共危机，所以通常美国人都会理解“也许一个完善的工作程序会产生一个不好的结果，但会防止更多不好的结果发生”，“结果是过去已经发生的了，程序却要不停的发挥作用，生存下去”的道理。[4]

在我国，由于行政机关办事程序主要依据惯例或旧有的法律，没有一部较为完善、可行的《行政程序法》，所以政务无序混乱的情况便会时有发生，造成国家公务人员的渎职或滥用公权。所以在当前国家大力推行依法治国的实践过程中，我们应该明确：一切行政活动都必须在既定的、不断得以完善的行政程序下进行是我们所要构建的法治化国家的精髓，国家行政机构在管理、决策和执行过程中必须要遵循法律规范与制度标准，政府机关以及公务人员行使权力的每一步骤都必须要受到法律的严格约束。为此，我们应该尽快制定出完善、可行的《行政程序法》，并且在制定这一法律的过程中，一方面要注意把握公正性、准确性、效率性以及可接受性的原则；另一方面还要注意把握透明性的原则，使“每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息”，“有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。”[5]

三、廉洁政治建设的核心问题即是对权力进行监督制约

党的十八大报告提出了“建设廉洁政治”这一长远战略目标，明确了中国未来反腐倡廉建设的发展方向。何谓政治？政治是建立在一定经济基础之上的社会统治和管理体系，其主要载体是政府。关于政府的产生与定位，卢梭曾言：“政府就是臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由”，“政府只不过是主权者的执行人。”[6]可见政府是公共力量的代表者，应该按照社会公众所形成的公意来行事。但是，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免予服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适用于他们自己的私人利益”，[7]那么权力腐败也会应然而生。所以，廉洁政治建设的核心问题应该是对权力进行监督制约，完善权力运行制约和监督方面的实体性制度和程序性规定，努力形成一整套用制度管权的有效机制，防止权力滥用。

目前，国外许多国家都建立了比较完备的廉政监督网络，其中主要包括：一是“三权机关”的监督，即立法机关、司法机关和行政机关的监督，这种监督为西方国家廉政建设的发展提供了制度上的保证；二是舆论监督，即新闻媒体的监督，这种监督的意义亦如美国学者乔治·艾米克所言：“当经验丰富而胜任的记者对一个公开的政府的记录与会议保持着经常监视时，阳光就会充分地发挥它的消毒作用，黑暗的操作者就只会剩下小小的容身之地了”；[8]三是民众监督，即政府提供合法的渠道让全体公民来监督政府的各项活动，这种监督虽然权力不大，影响力也较小，但是其监督的经常性与广泛性也会使政府及其公务人员不敢乱为。

以新加坡为例：政府建立了一整套规范化的监督制约机制，减少了公务人员贪污的机会并提高了贪污受贿的代价。主要包括：一是制约权力，保证权力运行程序简单、公开与透明。在新加坡，即便是独立性很强的反贪调查局，也要受到其他部门的制约和监督，“如果调查局成员在办案过程中有稍微的不轨，就可能被告到总理那里，并处以严厉的惩罚”；[9]二是以德育人。对于招录的公务人员要进行非常完整而严格的资格审查，尤其注重品行方面的审查：是否有犯罪前科、平常的交际范围、家庭具体情况、个人爱好以及社会背景等等。同时还要在录用前对其进行廉洁、公正、自律等主题的严格培训；三是建立严格的财产申报制度。根据国家的法律规定，每位获得政府任用的公务员在出任之前必须申报个人及配偶的财产情况，包括动产、不动产、银行存款、股票证券等，而且财产申报有着严格的程序，要求公务员出示的财产清单必须拿到法院设置的公证处进行审查与公证，此后每年的七月一日还须填写个人财务表格，写明本人的财务状况，并送交各部门进行审核，一旦发现其财产有来源问题，会立即送交肃贪局进行审查，如果本人不能对财产来源做出明确的解释，即被作为贪污受贿的证据。

与国外的廉政监督机构相比较来看，我国的廉政监督机构虽然看似比较完备，但实际上由于职能重复而严重缺乏独立性和权威性，所以监督作用便很难有效发挥。同时，虽然我国宪法和法律赋予人民群众享有对国家事物、经济文化事业与社会事物的广泛管理权以及对国家机关及其工作人员的民主监督权利，为人民群众参与反腐斗争提供了根本的法律依据，然而在实际生活中，这种监督权利却由于缺乏明确而有力的保障而难以切实得到利用和发挥。如何强化监督力度？笔者认为，我们应该基于中国的国情和实际，积极借鉴国外的先进经验，尽快制定并颁布关于国家公职人员财产和收入申报制度、公务道德、舆论与社会监督、行政程序以及政务公开等各项法律法规；尽快建立起统一、独立、专管的廉洁政治监督机构以加大对公务人员违纪违法的惩处力度；廉政立法尽可能具有极强的可操作性，避免给随意执法者提供可钻之漏洞；提供更多途径让人民群众参与廉政立法的讨论与监督，增强我国廉政法制的透明度；进一步完善公务人员的任用、提拔、监督和培训等各项制度，一方面要做到唯才是举、优才优用，另一方面要做到对公务人员进行严格的法制教育、廉洁奉公、严谨自律等方面的主题教育培训，使其明确法治化的廉洁政府不仅是“治民”，更是“治官”，全面提高国家公职人员的整体素质和法治能力。

总之，腐败是世界各国政治生活中永恒的问题之一，是任何社会都无法避免的毒瘤，腐败的蔓延与泛滥不仅破坏政府的形象、影响经济的发展，更会激化社会矛盾。历史实践已经证明，政府腐败、官吏贪暴，常常是一个政权走向土崩瓦解的直接原因。因此，在当代中国社会，面对日益严峻的反腐败斗争形势，我们应该开阔视野，借鉴世界各国反腐败的成功实践经验，从多角度、多途径入手，将如何“使清廉政府能够成为社会各阶层的共识”纳入到战略思考的范围，以建设廉洁政治为反腐倡廉建设国家战略的核心价值，构建起防治腐败的庞大网络，最终使掌握公共权力的人不能腐败、不敢腐败、不愿腐败。■

参考文献：

[1]何增科.根据腐败多发规律提高制度预防质量[J].中国监察，2009（18）

[2]海云.李光耀对付腐败有高招[J].领导文萃，2006（11）

[3]欧阳超.“先发制人”战略与国家法[J]. 现代国际关系，2005（7）：445

[4]宋长国等.各国廉政建设比较研究[M].北京：知识产权出版社，2006：273

[5]韦云忠.中外国家公务员勤政廉政机制比较研究[J].云南民族大学学报，2004（5）：136

[6]苏珊·罗斯·艾克曼.腐败与政府[M].北京：新华出版社，2000：304—305

[7]卢梭.社会契约论.何兆武译[M].北京：商务印书馆，1980（76）

[8]（英）洛克著，叶启芳译.政府论（下篇）[M].商务印书馆，1964：89

[9]王沪宁.腐败与反腐败——当代外国腐败问题研究[M].上海：上海人民出版社，1990：372

〔本文系广东省教育厅课题“中国共产党‘十八大’以来反腐倡廉思想研究（项目编号：2013MBZZB1）研究成果〕

（金爱慧，1970年生，吉林省吉林市人，博士，北京理工大学珠海学院思政部副教授。邱继伟，1978年生，黑龙江大庆市人，北京理工大学珠海学院思政部讲师）