食品安全治理中的社会公众参与机制研究

邵彦铭　鞠晔

一、社会公众参与机制在食品安全治理中的作用

近年来，食品安全问题频发，严重危及国计民生，我国出台了《刑法修正案（八）》以及不断修改《食品安全法》来加强对食品安全问题的规制，动用法律和加强政府监管来应对棘手的食品安全问题，然而食品安全问题依旧层出不穷。长期以来，食品安全治理在很大程度上主要依赖国家层面的政府对食品安全的监管和惩罚，而忽略了政府监管之外的消费者和社会公众对食品安全的监督作用。面对目前食品安全问题的严重性和复杂性，要充分认识到，任何单一的监管主体都难以实现食品安全治理的全部职能。公众和消费者是食品安全最直接的受益者和受害者，其具有天生的对食品安全违法犯罪抗制的能力，食品消费者和公众在抵御食品安全违法犯罪面前也具有本能的主动性和彻底性。因此，强化和鼓励公众及消费者的参与是食品安全问题治理强调政府监管之外的有益补充。食品安全治理中的社会公众角色缺失除了上述的政府主导因素之外，没有健全的参与机制和渠道以及食品安全信息的传递渠道也是主要因素之一，这些都极大地限制了公众参与的积极性。

二、我国食品安全犯罪治理中的公众参与状况调查

我国对食品安全治理中公众和消费者的参与机制重视不够，体现在缺乏相应的公众参与渠道及维权机制，对举报食品安全事故的奖励不够和对举报人的保障不够。社会公众参与是食品安全治理的重要一极，但是长久以来，公众作为食品直接消费者的作用一直被忽视，信息传递渠道失效，与政府沟通机制不畅是主要的原因，除此之外，一些举报人意识不高，水平不一，公众关注度高、真正参与率低也是阻碍公众积极参与的原因。对于公众参与食品安全治理的方式，调查研究表明：有48.8%的消费者更多的是选择直接与经营者进行交涉， 21.8%的消费者自认倒霉，2.3%的消费者选择向媒体反映，3.4%的消费者选择向法院提起诉讼。而只有13.4%消费者选择向有关部门投诉和10.3%的消费者选择向消协投诉，[1]反映了目前我国的消费者在发生食品问题时缺乏有效的社会公众参与，且相应的社会组织对消费者的救助机制并不健全。近年来，我国的公众参与食品安全违法犯罪治理的情况略有好转。我国消费者参与的主要渠道是参与检举和举报食品安全违法行为，另外，通过消费者协会来维护自己的权益。

三、完善食品消费者和公众的参与机制

食品安全问题是公众普遍关注的问题，基于食品的公共属性和公众是食品的最终消费者的属性，使得公众理应成为食品安全治理和监督者及食品安全决策的积极参与者，有效的公众参与是对公众在食品信息不对称中所处于的弱势地位的一种公平矫正。“食品安全治理需要‘自上而下的监督和监管，更需要‘自下而上的民众围观和舆论压力。在食品制造领域，不要指望食品制造商们的道德，让食品制造商们学雷锋，那就太天真了！掺假掺毒食品横行，政府有监督监管之责，如果政府相关部门监督监管不力，公民必须行使权利。”[2]食品安全问题的治理应该是多元化治理，以国家的法律的惩罚和监管为主体，强调公众和社会组织的有效参与，相互补充和衔接，相得益彰，构成严密的食品安全犯罪预防与控制的整体法网。当然公众的参与机制不仅局限于实现公民的诉权及赔偿权来解决食品安全问题，公众通过参与食品安全立法和决策体现民众意志，公众对食品安全的违法犯罪行为的监督和举报，公众利用舆论对食品安全的正面宣传和对食品安全问题的谴责以及民众成立维权组织开展针对食品安全问题的维权活动等等都是公众参与食品安全治理的有效途径，同时也是对食品安全问题预防与控制的有效补强。

（一）公众参与食品安全立法和决策体现民众意志

公众参与立法是一个国家立法的必然环节，其参与程度也是一个国家民主法治化水平高低的衡量指标之一。公众不仅是食品安全政策和法律的需求者，而且也是食品安全政策和法律利益关系的主体。因此，扩大公众参与食品立法，有助于了解食品安全的相关知识，也有助于立法机关用稀缺的立法资源来解决突出的和重点食品安全问题。公众参与立法可以体现到以下两个方面：第一，公众参与立法规划和立法可行性报告的论证。立法规划是立法的第一步，一般的立法规划更多的是将反应社会的突出和重点矛盾用立法的方式来解决，食品安全是目前民众最关心的问题。因此公民可以通过一定方式表达对食品安全环境的不满而促进食品安全立法的进行。“美国2009年的《FDA食品现代化法案》也是在震惊全美的“花生酱事件”发生后，在公众对美国食品安全监管制度以及FDA保障食品安全的能力提出严重质疑下通过修改的，是70年来对《联邦食品、药品、化妆品法》作出的最大修正，是消费者的胜利。公众对食品安全的关注促使国会破纪录出台了30多个食品安全方面的法案。”[3]我国近几年密集地在国家和地方层面上对食品安全相关立法的推进也是归益于民众对食品安全的不满以及民众对食品安全的紧急需求。第二，在公开法律草案，征求公众意见环节，通过公众的积极参与反馈公众意见而参与立法。法律草案的公众征求意见环节是立法过程的必要环节，在这个环节，公众可以以个人或者团体的方式表达对法律草案的意见、看法并提出自己相应的建议。立法机关会对这些意见进行解答和反馈，吸收合理化的建议。我国《食品安全法》在修订过程中，充分吸收了公众的意见，先后6次征求公众意见。

（二）公众对食品安全违法犯罪行为的监督和举报

虽然政府有义务和责任发现和查明食品安全违法犯罪情形，但由于我国幅员辽阔，食品种类众多，政府监管能力有限，再加上食品安全违法犯罪行为的隐蔽性和复杂性，很难对所有的食品安全违法犯罪行为及时发现和查处。公众作为食品安全的直接感知者，其对食品安全问题的监督和举报是惩治食品安全问题最直接有效的方法，是公众参与对食品安全违法犯罪行为最直接的打击。我国《食品安全法》也作了规定：任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。2011年7月，国务院食安办也印发了《关于建立食品安全奖举报制度的指导意见》，要求各地在省政府领导下，抓紧制定实施食安全举报奖励具休办法，保证食品安全有奖举报制度的有效、良性运转。因此完善举报程序，发挥媒体和互联网的作用，加大对举报人的保护和奖励力度，可以更好的鼓励公众对食品安全违法犯罪行为的举报。进而有效的打击食品安全违法犯罪行为。

（三）公众成立维权组织，与食品安全违法犯罪行为抗争

食品安全问题是公共安全，由于现代社会食品工业规模化扩大致使食品安全一旦发生问题，不会只影响一个地方或者某个人，往往会波及更广的区域，危及不特定多数人的生命健康安全。相对于规模化的食品经营企业，单个的食品安全问题的受害者无论在经济地位和诉讼成本上都处于劣势，往往单个的消费者没有足够的时间和精力去应对耗费精力、财力的诉讼，也没有足够的专业知识去维护自己的合法权益。因此，成立食品安全的维权组织，公开共享食品安全信息、对一些重大的食品安全犯罪案件开展公民调查和提起公益性诉讼，代表消费者进行食品安全诉讼，利用专业的团体力量来与食品安全违法犯罪行为抗争。此外，在食品安全事故发生后，为了查明事故原因、明确责任归属、防止类似事故发生，有必要建立消费者事故调查委员会的独立常设综合性机构，由与事故、被规制主体、事故受害者之间无利害关系并具备相关知识的专家组成。在行政机关的监管方法属于事故的原因之一时，还应保障调查机构相对于规制机关的独立性。[4]信息不对称是造成是食品安全的主要经济学意义上的原因，而且公众也有获悉食品真实状况的权利。食品安全消费者协会或者行业协会可以获取食品安全信息，搭建食品信息共享平台，通过组织传播共享食品安全信息，使公众在食品消费过程中了解足够多的食品安全信息来规避食品安全问题。食品消费者协会还可通过各种渠道，加大对食品消费者进行食品安全教育。

参考文献：

[1]吴林海，钱和等著.中国食品安全发展报告2012[M].北京：北京大学出版社， 2012：87

[2]王辉霞.食品安全多元治理的法律机制研究[M].北京：知识产权出版社，2012：199

[3]王辉霞.食品安全多元治理的法律机制研究[M].北京：知识产权出版社，2012：206

[4]王贵松.食品安全法修改的四大视野[N].检察日报，2013—3—22

〔本文系2014年度北京市教委科研计划项目“食品安全治理中的社会公众参与机制研究”研究成果〕

（邵彦铭，1976年生，河南商丘人，北京联合大学讲师，中国社会科学院法学所博士后。研究方向：经济法、刑法。鞠晔，1980年生，山东龙口人，法学博士，北京联合大学讲师。研究方向：民商法）