国际跨界河流与边界河流合作比较研究

钱人瑜，钱振健，李 智

(河海大学商学院，南京 211100)

国际水法的一个重要原则是不从法律上对国际跨界河流与边界河流进行区分，而将其全部视为国际共享水道。然而在国际共享河流的管理中，过于注重术语的正确使用有时反而会将重要的基本问题淡化。国际边界河流的合作是权利与义务对等的合作，水资源合作开发项目需要在沿岸国一致同意的基础上才得以进行;而国际跨界河流上、下游之间存在着一定的不对称性:上游国家具有一定的地理区位优势。我国在国际跨界河流的开发中，下游国家往往强调水资源的公平和合理开发利用，阻止我国在上游地区的合作开发，却忽视了在这类国际河流的成功合作中往往是利用上游区位优势的合作。

国际河流按照河流跨越边界线的方式划分为国际跨界河流与边界河流。国际跨界河流是指边界线跨越河床的国际河流，跨越国家界线以上和以下的河流分属不同的国家，国家之间呈上下游的关系;国际边界河流是指边界线与河床重叠并前进的河流，国家之间呈左右岸的关系［1］。为了理清不同类型国际河流合作的特征，把握国际跨界河流与边界河流合作中的重点，本文选取了国际上具有代表性的国际跨界河流与边界河流进行流域性涉水条约的比较分析。通过对流域性涉水条约的分析，更加证实了在国际河流管理中对国际边界河流与跨界河流划分的重要性。国际河流管理者需要抓住两种类型河流的共性规律，区别对待国际边界河流与跨界河流的个性特征。本文结合我国国际跨境河以及国际边界河流的管理问题，提出了相应的合作政策建议，可为提升我国在国际河流合作中的实践成效提供借鉴。

1 研究数据与方法

Alistair［2］认为国际河流管理最大的挑战在于将合作政策投入到实践中，而国际河流涉水条约是合作实践中具有法律约束效力的文本，它对国家行为的塑造有着独特的作用。因此，在多个视角下对国际河流涉水条约的研究显得极为重要。Wounters［3］通过对以往的国际河流流域性涉水条约的分析，预测将来最有风险面临政治压力的流域。Zeitoun［4］提到在国际河流合作与纠纷的解决中，对涉水条约的理解是相当重要的。因此，本文从全球范围内选取了15条具有长期和稳定合作的国际跨界河流以及边界河流的流域性条约进行分析，样本中的数据均源于俄勒冈州立大学汇编的跨界河流争议数据库(TFDD)，包括国际边界河流的63条和国际跨界河流的188条流域性条约。通过对流域性涉水条约的总结，国际跨界河流与边界河流的主要合作内容如表1所示。

2 国际跨界河流与边界河流合作比较分析

2.1 国际跨界河流与边界河流合作主体比较

国际河流合作的主体是具有享受国际法权利和承担国际法义务能力的国际河流流域国家或国际组织。根据联合国欧洲经济委员会《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》，国家间关于跨界水协定主要有3种类型的机构安排［5］，如表2所示。

1)主权国家作为国际河流合作的主体必不可少。

无论是跨界河流还是边界河流，任何国际河流合作都是在承认国家拥有对国际河流利用开发的主权基础上，代表流域国的自身利益或流域国之间存在的共同利益。经样本统计分析，国际边界河流大多属于2个沿岸国的共享河流，国际边界河流双边合作的条约数量是多边合作的条约数量的9.5倍;而国际跨界河流大多属于多个沿岸国的共享河流，双边合作的条约数量是多边合作条约数量的2.2倍。尽管2种类型的跨界河流中都是存在的双边合作更多，但相比国际边界河流，因涉及的国家较多，国际跨界河流的合作问题更难解决。多个国家共享的跨界河流需要在流域多边合作的机制框架下，针对具体项目(如水电、防洪、基础设施等)建立专门的管理机构，确保双边合作协议的顺利进行。

表1 国际跨界河流与边界河流的主要合作内容

2)主权国家需要让渡部分利益给联合委员会，使其拥有部分衍生权利。

在国际边界河流与跨界河流的涉水条约中有超过70%的条约涉及联合委员会的建立、任务以及职能的规定。国际河流主权国家有必要自发建立联合委员会以便协调沿岸国之间的利益，促进沿岸国之间的合作，确保合作政策更好地实施。加拿大与美国对国际边界河流五大湖流域的联合管理无疑是一个成功的案例。该合作的突破口在于加拿大承认了美国的主权，美国也同意让渡出部分主权给五大湖国际联合委员会，使其拥有一定的司法权和仲裁权等衍生的权利。这些权利有利于国际联合委员会更好地促进合作政策的实践。

3)多国共享的跨界河流的主权国家不管沿岸国重要性如何，都极有必要确保所有沿岸国参与联合委员会。

表2 国际跨界河流与边界河流合作主体比较分析

如图1、2所示:本文对从1900—2009年的国际跨界河流与边界河流涉及全流域联合委员会的条约比例进行分析，发现国际边界河流联合委员会的管辖范围以全流域为主，而在国际跨界河流中，建立覆盖全流域的联合委员会是个循序渐进的过程。该过程受多种因素影响，在19世纪初期，国际河流的合作受到“一战”和“二战”的影响，对国际河流的合作开发和利用基本处于停滞状态。从“二战”至20世纪末，以水力发电、水量分配、农业灌溉、基础设施建设为主要内容的双边合作居多。从1997年至今，随着莱茵河、多瑙河等发达地区国际河流将合作的重心转向流域一体化的管理，多国跨境河流涉及全流域委员会条约的比例基本处于上升趋势。由此可以对未来作出预测:多国共享河流的主权国家不管沿岸国重要性如何，都极有必要确保所有沿岸国都参与到联合委员会中。

图1 国际边界河流涉及全流域联合委员会的条约比例

图2 国际跨界河流涉及全流域联合委员会的条约比例

2.2 国际跨界河流与边界河流合作机制比较分析

国际河流合作机制按照合作目的分为利益协调机制以及纠纷解决机制。其中利益协调机制主要有数据和信息交流机制、水益分配机制、水资源综合利用机制;纠纷解决的政策工具主要有仲裁手段、外交手段、通过联合委员会解决争端。涉及上述合作政策手段的条约比例如图3所示。

国际河流合作机制更加偏向于利益协调机制而非纠纷解决机制。数据和信息交流机制作为最基本的合作机制，主要是指为了促进利益在沿岸国之间的公平合理分配以及预防纠纷的发生而在沿岸国之间进行必要的数据和信息交流的过程。经本文样本统计分析，国际跨界河流中数据和信息交流更为普遍，尤其是在多个国家之间的数据和信息交流，有超过一半(54%)的涉水条约包含数据和信息交流。

水益分配机制是指为了平衡上下游或者左右岸之间的水益公平分配，沿岸国之间签订的协议包含具体条款的条约，主要包括补偿性支付以及均等支付的条款。经学者分析，几乎所有的国际边界河流流域条约都不涉及补偿性支付条款，但有超过一半(66%)的条约涉及成本均摊机制;在国际跨界河流合作政策中，补偿性支付是一种惯用的经济手段，约占有具体条款的条约数量的71%，其中大部分(93%)的条约是下游向上游国的补偿支付［6］。

水资源综合利用机制是基于共同利益原则的合作机制，在国际边界河流合作中应用较为广泛。它不仅注重沿岸国之间的利益公平分配，还以水资源可持续发展为目标，兼顾水资源效益与水资源生态环境保护。该机制的运行需要沿岸国之间更加紧密的合作。

图3 国际边界河流与国际跨界河流合作机制比较分析

2.3 国际跨界河流与边界河流合作内容比较分析

本文对于国际跨界河流的合作内容进行分析，如图4所示。

1)国际边界河流合作重点在于水质保护、边界问题以及水电开发。

由于国际界河跨境影响更为直接、权利与义务的对等性，国际边界河流对水质保护更为重视。如图4所示，国际边界河流关于水质保护的涉水条约占总条约比例最大，尽管水质保护的合作内容也存在于国际跨境河流中，但大部分国际边界河流沿岸国依据条约成立专门针对水质保护的联合委员会进行管理，包括共同制定水质保护战略规划、确立水质目标、进行联合监测等。水质保护过程中所需的成本由两国共同承担。

在本文国际河流条约样本中，除了鸭绿江以外，其余河流都是按照《巴黎合约》和《最后议定书》确立的国际边界河流的划界原则，即可航行的河流、湖泊以其航路的主航道或中心线为分界线;不可航行的湖泊、河流以两岸距离的中心线为边界线［7］。沿岸国对被划入本国一侧的界河水面享有绝对的主权，是自己领土的一部分。尽管国际边界河流边界线的划定已经确定，但是边界的划分只是水面的划分，而无法改变河流具有流动性的特征，由于水土流失导致的河流改道、航道中心线偏移，国际边界河流分界线的偏移、国家边界线也随之改变的边界纠纷问题。因此，国际边界河流的边界安全保护显得极为重要。

国际边界河流沿岸国对边界河流的水电开发采用的是共同管理的方式，即大型水电工程需要经过沿岸国一致同意才可以建设。伊泰普水电站被认为是共同开发的成功案例。伊泰普联营公司由巴西和巴拉圭政府授权，负责施工建设和经营伊泰普水电站，两国电力公司各出资一半，分别拥有一半的水电站产权。到目前为止，该项目运行良好。

2)国际跨界河流合作重点在于水电开发、水量分配、水质保护。

国际跨界河流的水电合作开发情况较国际边界河流更为复杂。在跨界河流中，上游地区的水电开发可能会给下游地区带来水资源生态安全的威胁，也可能起到防洪、增加下游地区发电效益的作用;相比之下，下游地区的水电开发也可能影响上游地区对水资源的未来利用。因此，不顾下游国利益单方面的水电开发或者一味地抑制上游国开发都是不明智的选择。国际跨界河流的水电开发应该充分利用上游的地理区位优势，在健全的利益补偿机制下平衡上下游之间的地理不对称性。

界河上的水量分配相对简单，由于沿岸国基本处于同一位置，河水的贡献率以及利用方式大体相似，水量基本平均分配。而国际跨界河流由于上下游地理位置不同，河水贡献率、利用方式等差异较大，对国际河流的利用产生的影响也不尽相同。因此，水量的合理分配成为国际跨界河流值得关注的重点。在本文所选取的国际跨界河流样本中，成功的水量分配合作都是预留足够的生态水，对流域的剩余水量按照沿岸国对国际跨界河流河水的贡献率作为划分依据进行水量分配。其中最为典型的是美国、墨西哥在科罗拉多河上进行的水量分配的合作。

水质保护也是国际跨界河流中合作的重点。与国际边界河流不同的是，国际跨界河流沿岸国呈现上下游的关系，上游地区为了保护水质，不仅要投入保护和治理经费，同时还要限制污染型企业发展，这些都是以牺牲发展机会为代价的。如果上游地区得不到合理补偿，就会失去继续保护水质的积极性，取而代之的将是向下游输出水质污染的外部不经济性。因此，国际跨界河流水质保护的合作要建立在受益补偿原则的基础上，平衡上下游之间的不对称性。

图4 国际边界河流合作范围

图5 国际跨界河流合作范围

3 国际跨界河流与边界河流合作比较分析结论

综合上述对国际跨界河流与边界河流合作的主体、机制、内容的比较分析，更加证实了按照河流穿越边界线的划分是极有必要的，但这不代表国际跨界河流与边界河流没有共同的规律可循。面对国际跨界河流与边界河流合作政策的共同点，我们更应该把握规律，抓住规律，并在此基础上理清国际跨界河流与边界河流的合作政策的不同点，以便将合作政策应用在实际具体的国际河流中。

3.1 国际跨界河流与边界河流合作共同点

1)承认国家的主权是国际边界河流与跨界河流合作政策的首要原则，任何国际河流的合作政策都是在相互承认主权的基础上进行实践的。沿岸国自愿建立联合委员会对共享流域进行管理是必然趋势，主权国家应该让渡部分权利给联合委员会使其拥有独立的权利。其中，联合委员会作为纠纷解决的机构显得极其重要。

2)国际河流政策机制大部分的目的在于协调沿岸国之间的利益分配，数据和信息交流机制作为国际边界河流和跨界河流合作政策实践的基础政策手段，在数据和信息充分交流的基础上才能有序地进行水电开发、水量分配、水质保护、防洪防灾等合作内容。

3)无论该国际河流进行何种开发利用，都需要注意水资源生态保护的内容。对于水电开发、水量分配、基础设施建设等合作开发内容，只有在政策实施前做好充分的跨界环境影响评价，考虑到水生态系统的整体性，才能保障合作政策的顺利实施。对于水质保护合作内容，更是如此，只有对水资源生态系统足够重视，才能更好地见证水质保护合作政策的成效。

3.2 国际跨界河流与边界河流合作的不同点

1)对于多个国家共享的跨界河流沿岸国更有必要建立管辖范围覆盖全流域的联合委员会。而对于国际边界河流，在建立职能广泛、覆盖全流域的联合委员会的管辖下，应该注意针对具体的合作项目建立专门的联合委员会。

2)国际边界河流的政策往往更加注重水质保护、边界问题合作内容;而国际跨界河流的政策则更加注重水量分配、水电开发的合作内容。由于国际跨界河流存在上下游之间的不对称性，更加需要在充分的数据和信息交流的基础上，通过受益补偿机制，平衡上下游之间的不对称性。而国际边界河流的对称性决定了权利与义务的均等性，国际边界河流的开发利用大部分基于水益平均分配的原则，即合作开发政策实施之前，确定项目投入的成本以及所获得的收益平均分配。

3)国际河流水资源综合利用即基于共同利益原则，将各国际河流流域作为一个整体进行统一管理的手段。相对于国际跨界河流，国际边界河流更容易进行流域一体化管理机制。

4 对我国国际边界河流以及跨界河流的借鉴和启示

我国主要拥有8条国际跨境河流与9条国际边界河流，这两类型河流存在的现状问题有相似之处，也有不同之处。我国国际跨界河流主要分布在我国西南、西北地区，且我国大部分处于国际跨界河流的上游地区，具有一定的地理区位优势。为避免下游国家因为上、下游之间存在的不对称性所造成的误解，我国有必要针对国际跨界河流本身的不对称性采取相应的措施。我国国际边界河流主要分布在我国东北地区，大部分国际边界河流签订的的合作协议只停留在合作政策框架下。我国有必要借鉴国际上成功的合作经验，结合我国的具体国情与周边国家针对具体项目，签订合作条约并指定实施机构。

4.1 对我国国际跨界河流的政策建议

1)构建合适的国际跨界河流流域机构和合作平台。

多边国家在国际跨界河流上建立覆盖全流域的委员会是必然趋势。我国应当主动地参与到下游国家的合作中。因此，我国需要构建合适的类似流域机构委员会的管理机构来协调上下游之间存在的不对称关系。构建这样的流域机构和合作平台并不代表我国放弃国家主权，放弃我国拥有本国范围内的水权;相反，我国应当在考虑流域长远利益的基础上，让渡部分权利给这样的流域机构，使其可以协调沟通沿岸国的关系，解决国际河流合作开发中的纠纷。

2)完善利益协调机制，尤其注意数据和信息交流机制与受益补偿机制在协调上下游利益中的作用。

国际跨界河流往往比国际边界河流更加需要数据和信息交流工作，充分的数据和信息交流机制可以平衡国际跨界河流上、下游之间存在的信息不对称性。我国需要增强信息监测、信息整合等技术手段，形成高效稳定的信息传递和信息共享机制。其次，受益补偿机制可以从经济利益角度平衡上下游的不对称性。为提升我国在上游地区水资源有序开发或者保护的积极性，受益的下游国理应对我国进行补偿。这一具体机制的落实需要我国在国内试先完善基础点差机制、效益评价机制、成本分摊机制和权利救济制度的应用［8］。

4.2 我国国际边界河流的政策建议

1)针对具体合作项目构建流域机构

我国国际边界河流众多，但仍没有一个针对具体合作项目的流域机构。我国需要加深与沿岸国的合作，针对水电开发、洪水问题、基础设施建设、水质保护等方面分别建立流域机构，这些组织可以以公共或“公司”的名义成立，通常拥有社区设施的特许权，其基本任务应该包括洪水、旱情等重大突发事件的处理，负责设施的建设和长期管理等。我国只有建立专门的流域机构才能在边界河流管理中达到公平合理利用的目标。

2)我国国际边界河流可以循序渐进地进行水资源综合管理

水资源的综合管理的实施需要更为紧密的合作，我国国际边界河流可以基于共同利益原则，循序渐进地进行水资源综合管理。水资源综合管理要做到既满足自身发展需要，又兼顾共同沿岸国的利益与需要;既坚持水资源的开发利用，又保障流域的生态平衡;既维护当下的水资源效益，又兼顾流域水资源的长远发展。借鉴五大湖、瓜迪亚纳河的经验，逐步实现水资源的综合管理。

［1］谈广鸣.国际河流管理［M］.北京:中国水利水电出版，2011.

［2］Rieu-Clarke A.The role of treaties in building international watercourse regimes:a legal perspective on existing knowledge［J］.Water Policy，2010，12(6):822-831.

［3］Wolf A T，Yoffe S B，Giordano M.International waters:I-dentifying basins at risk［J］.Water policy，2003，5(1):29-60.

［4］Zeitoun M，Mirumachi N.Transboundary water interaction I:reconsidering conflict and cooperation［J］.International Environmental Agreements:Politics，Law and Economics，2008，8(4):297-316.

［5］流域组织国际网.跨界河流、湖泊与含水层流域水资源综合管理手册［M］.北京:中国水利出版社，2013.

［6］董芳.国际涉水条约中跨界水条约和界水条约的异同点［J］.水利经济，2013，(6):13-17.

［7］商务印书馆.国际条约集，1648—1948［M］.北京:商务印书馆，1984.

［8］黄锡生，峥嵘.论跨界河流生态受益者补偿原则［J］.长江流域资源与环境，2012，21(11):1402-1406.