国外的土地银行及其运行

随着房地产市场的不断发展和成熟，设立土地银行的必要性日益突出。早在2009年，国内就有一些机构开始探索土地银行的实践，但真正国家意义上的土地银行并未在中国生根发芽。直到最近一段时间，设立国家土地银行的动议盛嚣尘上。那么，什么是土地银行呢？它有哪些功能和作用？

一般来讲，土地银行是指主要经营土地的存贷业务和有关金融服务的，对土地进行储备、开发、供应和发行土地债券或出售土地抵押贷款服务的中介组织。

土地银行主要具有如下特征：

（1）是金融货币银行机构，从事商业银行综合金融服务；（2）是为土地开发利用事业服务的非货币金融机构；（3）主要业务是提供土地抵押贷款和发行土地债券；（4）主要服务目标物为农地。

下面盘点一些国家的土地银行制度及其运作模式。

一、欧洲的土地银行及其运作

欧洲是土地银行的发起地。自21世纪初以来，瑞典、瑞士、荷兰、英国、法国、奥地利、西班牙、丹麦、挪威、比利时等国政府，为了有效利用土地资源，落实城市土地利用规划，都相继采取了建立土地银行的措施。根据私人土地所有者能否从土地获益的差异性，土地银行可以分为两种类型：一种是以公共利益为目标，私人土地所有者对土地的利用应服从于国家需要，这一类型以瑞典和荷兰的土地银行为代表；另一种则是国家重视个人的机会超过机会的平等，私人土地所有者可以从土地获益。尽管两种土地银行的前景不同，但其运行过程大同小异，都由土地的征购集中、土地的储备和土地的出让三个环节连接而成。

（一）土地的征购集中

两种土地银行都包含的第一步就是由市政当局先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地，形成大量的市政待开发土地。如斯德哥尔摩市政府曾一度拥有该市周边两倍于市区的土地面积。其中大多数用地是几十年前仅以农地或相当于农地的价格购买的，巨大的土地储备，使斯德哥尔摩市能以更有秩序、更有效率的方式快速发展，并实现了以合理价位为居民提供大量住宅的目标。在20世纪70年代的荷兰，超过80%的在开发土地来自各城市市政府的土地银行。

至于土地征购方式，通常是由市政府领导的一个专门的机构负责寻找土地，物色那些在未来有发展潜力的土地，调集资金并支付土地费用。筹集购地资金是征购土地的关键所在。对此，瑞典和荷兰都有各自的方式。斯德哥尔摩市政府是通过如下融资渠道来支付土地的征购费用的，一是拿出政府税收的一部分；二是政府贷款，这主要来源于国家养老保险基金；三是银行贷款；四是经瑞典国家银行发行的公债。此外还利用土地银行中租出和售出的土地收入来征购部分新的土地。荷兰征购土地的资金来源则有：以各城市为股东的股份合作制的荷兰城市银行的贷款；中央政府的贷款；商业机构的贷款和政府的财政收入。在荷兰，出让土地银行的土地用于建设资助性住宅是无利可图的，但转让用于商业或工业用地、建私宅的用地时利润不错。20世纪70年代整个荷兰征购土地的费用约占出让土地收入的15%，通过购入土地与出让土地的收支差，也可以解决部分资金来源问题。

（二）土地的储备

第二个环节是土地的储备阶段。政府从土地所有者手中购得土地后，通常并不立即出让而是储备一段时间。这样做一方面是为了让储备的土地升值，如斯德哥尔摩市的土地价格与生活消费价格指数走向一致；另一方面，转让出去的土地只是土地银行中小部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。对于那些已规划好准备投入市场的土地，政府一般先会投入资金进行前期开发，如平整土地、修路、铺人行道，建造供水、排污等公共市政设施，以及公园和绿地，然后再将这些土地出租或出售。

（三）土地的出让

最后一个环节是土地的出让，根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的熟地，分散分批地推向市场。土地出让一般采取出售和出租两种方式。租赁到期时，政府有权收回或重新将土地租出去。经过储备后进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费（政府投入的实际费用包括购地费用、贷款利息和前期开发费用等），而取决于该土地的使用性质。具体的说，工商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而资助性住宅用地和公益性事业用地的租售价则低于市场价。

（四）法律保障

为使土地银行计划顺利实施，瑞典和荷兰的立法机构还相应制定颁布了一系列法律来配合土地银行计划的进行。如两国法律都规定政府对土地拥有优先征用权，对于市政府希望征购的土地，土地所有者除了卖给政府，别无选择等。

二、北美的土地银行及其运作

美国的土地银行主要由联邦土地银行和联邦土地银行合作社两部分构成。美国的联邦土地银行始于1916年，其主要业务是提供长期的农地抵押贷款。美国建立联邦土地银行的初衷在于利用农户拥有的土地融通资金，为农业生产和农业生产有关的活动提供长期贷款资金和服务，且通过贷款活动，调节农业生产规模和发展方向，贯彻政府的农业政策，对农业实施有效控制，促进农业持续、健康发展。

美国的联邦土地银行合作社是为适应美国联邦土地银行开展业务的需要而生，在美国农地金融体系中，主要起着辅助联邦土地银行的作用。

美国联邦土地银行不向个别农民放款，只向参加土地合作社的农民发放贷款。按照1916年《联邦农业贷款法》规定，一个社区中十个及十个以上的有借款愿望的拥有自有耕地或欲购耕地者，可组成土地合作社。合作社下面大多设有代办处形成遍布全境的营业网。每个土地合作社都是借款社员依据独立的章程自我管理的独立组织。最主要的职能是帮助农民从联邦土地银行获得贷款。对于农民提出的贷款申请，合作社依据联邦农业贷款法规定的条件仔细审查，将符合安全稳健原则的贷款申请转交给联邦土地银行。成员所有是这一合作组织最主要的原则，联邦农业贷款法规定每位借款人要以每笔贷款资金额的5%来购买联邦土地银行合作社的股本，同时土地合作社按借款人认购股数向所在区的联邦土地银行购买相等数目的股本。

这样从联邦土地银行借款的农民也就获得了这一世界上最大的农地抵押信贷系统的股东资格，形成了借款人是土地合作社的股东，而土地合作社又是土地银行股东的独特的股权结构。借款人在合作社拥有的股份属于个人财产，作为贷款的连带保证。如果他售出土地，则必须同时售出该股份。

只有基于合作社成员之间相互的担保，才能获得联邦土地银行贷款。这种风险共担的做法也是一项广为接受的合作原则。贷款全部清偿后，联邦土地银行会赎回土地合作社基于这笔贷款所购买的股份，土地合作社也同样将股份从借款者处赎回。这就保证了该系统权始终为借款者所有。土地合作社董事会董事由合作社社员民主选举产生。董事会的主要职能是制订合作社方针，建立合作社管理机构，在相关法律和合作社方针指引下进行高效经营决策等。其中一项重要职责是选举具有判断借款人申请资格和用以担保的农地价值能力的贷款委员会。贷款委员会一般由三人或三人以上组成，由董事会任命。收到农地抵押贷款申请后，该委员会将对申请人及其财产进行调查。贷款委员会经董事会授权，有权代表董事会同意贷款申请，决定吸收社员。

（一）美国联邦银行的贷款主体

美国将全国分为12个农业信用地区，在每个农业信用地区内，由美国政府提供资金在当地设立联邦土地银行。在联邦土地银行的基础上，通过政府行政力量的推动，引导农民成立联邦土地银行合作社。申请抵押贷款时，农民只能在联邦土地银行合作社办理相关贷款手续。

（二）贷款程序

贷款申请人首先要向合作社递交申请书，说明借款用途及数额，并提交土地所有权证书。合作社的贷款委员会在收到借款申请书和土地所有权证书后，经审核、测量、估价，认为可以给予贷款会在申请书上签字保证，并把申请书、审核、测量、评估报告等文件送交该区联邦土地银行。如果联邦土地银行经过审查决定给予贷款，就会收存申请书及抵押证件，并将贷款送交合作社，由合作社转贷给社员。

（三）贷款期限、利率及偿还

联邦土地银行的贷款期限一般在5年至40年之间。多数为20至30年，一般会短于实际需要。目的是将贷款期限与借款人的需要、借款人的偿付能力、农地的耐用性等因素结合起来。在向借款人发放贷款时须扣除借款人应交纳的股金。联邦土地银行的贷款利率确定以覆盖成本为标准，普遍不高，并且合同利率在整个贷款期间一般也不会提高。在贷款资金管理成本和费用变化时，新贷款的合同利率才会进行必要的调整。借款人还款可按余额计算法分年、季或月分期摊还借款本息。可以提前归还，也可以预存还款准备金，该准备金由银行付息。还款方式有两种：一种是固定还款；一种是递减还款。社员在全部还清借款本息后可收回所抵押土地证件和借款时所交股金。

参考文献：

[1]雷莎莎.欧洲土地银行的经验对我国农村土地银行的启示[J].财政监督，2014（26）.

[2]惠献波.美国、德国、日本农地金融制度及经验借鉴[J].南方金融，2013（12）.