油气田开发方案申请对外合作项目的关键点解析

刘社明+++杨恒远+++赵勇

中国石油苏里格南天然气开发项目（以下简称苏南合作项目）是中石油在陆上第一个担当作业者的对外合作项目。按照现行油气田总体开发申请对外合作审批要求，属于国家发改委核准项目。苏南合作项目按照国家部委相关规定，先后完成11项核准要件的编制和批复，整个过程是一次创造性开展工作的实践，有些附件甚至开创了国家部委和地方政府的先例。目前，研究多集中在气田总体开发方案设计中的技术经济评价、气田方案优化的刚性及其弹性原则，开发策略优化方法，项目会计制度初探，国际石油合作勘探开发项目经济评价等方面研究。因此，深入分析苏南合作项目核准要件的流程，理清核准要件的关联性，抓住核准过程中的关键点，能够有效缩短项目核准进程，推动项目及早进入生产期，实现天然气开采和生产，为项目创造更大的发展空间和经济效益，同时，也为以后类似合作项目的申报和实施提供借鉴。

一、苏南合作项目概况

2006年5月1日，中国石油集团公司与法国道达尔公司签订了合作开发天然气合同，开发区块位于内蒙古鄂尔多斯市鄂托克前旗、乌审旗境内，区块总面积2392.4平方公里，建成天然气生产规模30亿立方米/年，合同期30年，由道达尔担任作业者。在前期评价阶段，道达尔相继于2009年3月和2010年3月组织编制两版总体开发方案，但由于投资高，经济效益差，因此未获中石油集团公司咨询中心评估通过。

2010年初，经双方协商，转换作业权由中石油担当作业者，按照中方51%，外方49%的投资比例合作。中方负责对总体开发方案进行修改完善，在此期间经征询多方专家意见的同时，借鉴长庆油田苏里格气田开发的诸多成熟经验，优化后的总体开发方案投资效益水平得到较大幅度提高，2010年9月，最终通过中石油集团公司咨询中心的评审，主要建设内容包括井丛156座，气井总数2093口；集气站4座，清管站1座，集气干线阀室1座，采气干管412公里，采气支管407.3公里，及配套支、干线道路。

二、总体开发方案核准要件的编制与批复

1.核准要件的办理依据。苏南合作项目是以2011年6月国家能源局《关于同意苏里格气田南部区块开发项目开展前期工作的复函》（国能油气[2011]168号）为办理依据，该复函要求项目抓紧办理核准所需文件，待项目具备条件后，国家发改委将按程序履行核准工作。

2.核准要件概述。按照建设项目在各个不同阶段，需各级政府有关部门办理、出具多项批复文件。总体开发方案上报前，需申请办理的批复文件有：环境影响评价批复、土地预审批复、安全预评价备案、职业病危害预评价批复、地震安全性评价批复、地质灾害危险性评价批复、水土保持方案批复、水资源论证报告审定意见、压覆矿产批复、文物调查报告、节能评估报告批复、城乡规划选址意见书批复以及社会稳定性风险评估报告批复。

3.核准要件对应批复部门概述。上述核准要件中，大部分由国家相关部委进行备案或批复，其他按照政策规定或者审批权限下放的要求，由项目所在地各级政府及相关部门进行批复，根据不同地方政府的具体办理要求存在较大差异。

4.编制核准要件的中介服务机构概述。编制核准要件通行的做法是委托社会上具有合格资质的中介服务机构完成。市场上此类中介服务机构很多，选择恰当的中介服务机构对要件的编制周期、编制质量、批复时效都会产生直接的影响。中介服务机构选择不当，延滞要件审批进度，最终受损失的是项目。因此对中介服务机构的筛选上既要重点考察其业绩和业务能力，还要咨询相关部委的意见。

三、核准要件的关联性分析

1.水土保持、环境影响评价和土地预审的关联性。以上三个核准要件的批复有先后顺序，依次为水土保持、环境影响评价、土地预审。

一般来讲，水土保持报告要先于环境影响评价报告编制，大量内容被环境影响评价报告所引用，在环评报告批复阶段，要求水土保持报告的批复作为前置条件。土地预审和环境影响评价的关联性主要在批复阶段，苏南合作项目土地预审批复时，国土资源部要求必须以国家环保部批复环境影响评价为前置条件。

2.职业病危害预评价和安全预评价的关联性。职业病危害预评价备案和安全预评价批复部委都是国家安全生产监督管理总局，充分考虑这一点，在编制两份报告时，应选择同一中介服务机构，评审时邀请安监总局在同一时间对两份报告进行评审。

3.地震安全性评价、地质灾害性评价和压覆矿产的关联性。以上三个核准要件的关联性主要在任何一个要件报告的完成，都会为其他报告提供材料支持，在报告编制中做到资源共享，达到节约成本、缩短编制和批复周期的目的。目前，市场上已有综合性研究院，能够同时承担三个要件的编制和组织评审工作，这样的中介服务机构应优先选择。苏南合作项目在完成此三个核准要件时选择了两个中介服务机构，虽然压覆矿产批复由长庆油田负责完成，过程中也做到了中介服务机构间的充分协调，实现了资源共享，但一定程度上增加了财力和人力的投入。

4.土地预审和压覆矿产的关联性。土地预审实行逐级批复，在最初的旗（乡）级批复中，要求必须完成压覆矿产批复，因此，压覆矿产批复是开展土地预审的前置条件。

5.社会稳定性风险评估和其他要件的关联性。国家发改委2012年8月16日印发《关于印发<国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法>的通知》（发改办投资[2012]2492号），规范重大固定资产投资项目完成《社会稳定性风险评估报告》机制，内蒙古自治区2012年12月29日印发《关于印发<内蒙古自治区重大项目建设社会稳定风险评估暂行办法>的通知》，将批复权限下放项目所在盟（市）。苏南合作项目所在鄂尔多斯市批复社会稳定性风险评估报告尚属首例，在报告的编制过程中，其他所有核准要件的批复文件作为报告附件，成为社会稳定性风险评估报告批复的前置条件。

四、总体开发方案核准关键点分析

1.确保环评报告一次性通过评审。第一，承担报告编制和送审的中介服务机构选择至关重要。苏南合作项目委托的伊尔姆环境资源管理咨询（上海）有限公司缺乏内蒙古苏里格地区环评报告编制经验，对内蒙古环境条件、环境政策认识和理解不足，导致环评报告书质量不佳，第一次评审未获通过，延误报告审批一年时间。第二，及时将国家环保政策的变化体现在报告中至关重要。随着国家对水环境保护措施的重视程度不断提高，对钻井泥浆、压裂液处理、泥浆池防渗、气田采出水地下灌注等的地区监测、方案论证要求严格，苏南合作项目在长庆油田帮助下成立专家团队与编制单位共同进行技术攻关，历时一年的专项研究和监测，编制《枯水期地下水检测结果和分析》。第三，依托工程的环评审批至关重要。苏南合作项目依托长庆油田采气三厂第五处理厂对处理后的气田采出水进行地下灌注。国家环保部要求依托工程的环评批复是项目环评批复的前置条件。

2.缩短土地预审批复时间。土地预审是所有核准要件中唯一需要从旗（县）开始，逐级审批至国家部委的，批复程序是旗（县）→盟（市）→自治区（省）→国土资源部，过程中不可控因素较多。当前通行的做法是，委托在自治区（省）国土厅备案的编制单位负责进行勘测定界报告编制以及负责上报国土资源部材料的组件及报批工作，从报告编制到批复预计六个月时间。苏南合作项目在完成这一审批流程中，委托的是旗（县）国土局备案单位，因此在政策把握准确性、业务流程熟悉程度等方面存在欠缺，致使完成批复的周期历时一年的时间。

3.根据区块特点，减少要件编制数量。苏里格南区块是苏里格区块的一部分，地理上被长庆油田自营区块包围，苏南合作项目在长庆油田的帮助下，合理利用已取得的批复文件，分别在压覆矿产批复中使用了长庆油田苏里格区块批复文件；在文物调查和水资源论证中使用长庆油田已取得的结论，大大节约了核准要件编制经费和批复时间。

4.优选高水平的中介服务机构。中介服务机构的地区经验和地区业绩，是选择时重点先考量的两点因素。丰富的地区经验，能够很好地抓住地区特点，把握当地法律法规，提升报告质量，同时在地区调研和现场踏勘中节省人力、财力；优秀的地区业绩，证实其对业务流程的熟知程度和与相关政府部门有着良好的沟通桥梁，这对提高批复时效起到至关重要的作用。

5.加强政府部门沟通，准确把握政策导向。重视建立与核准要件主管部委的良好沟通，及时把握政策导向，做出正确决策，对缩短要件的编制和批复至关重要。苏南合作项目历时三年完成总体开发方案核准，分析核准要件对延滞项目核准进程的原因发现，与未能及时根据政策变化做出快速反应有密切关系。第一，在环境影响评价报告的编制中，未能及时把握国家对水环境保护政策的收紧，造成论证浅显，缺乏说服力，致使报告的第一次评审未获通过，花费了一年时间进行整改。第二，节能评估报告和社会稳定性风险评估报告编制滞后，主要原因在于未能及时掌握是否开展相关核准要件批复的明确信息，造成有关报告编制及批复滞后约一年时间。

苏里格南天然气开发合作项目作为中石油在陆上第一个担当作业者的对外合作项目，受国家行政审批改革和权力下放力度加大的影响，总体开发方案核准经历了较为漫长的过程，开创了国家部委、地方政府的许多第一，为以后类似项目提供借鉴。

（作者单位：中国石油长庆苏里格南作业分公司）