抗战时期陕甘宁边区的法治启蒙与法治建设

王勤瑶

1937年9月6日，中华苏维埃共和国临时中央政府驻西北办事处改名为陕甘宁特区政府，9月20日又改名为边区政府，直属国民政府行政院，开启了中国共产党在延安的局部执政时期。其间，边区政府从对民众的法治启蒙入手，致力于培养民众的法律意识，助推了边区在宪政、政权、司法等方面法治体系的建设。

新民主主义宪政建设

抗战全面爆发后，以国共合作为基础的抗日民族统一战线正式形成，陕甘宁边区成为全国人民抗战的总后方。随着大批有识之士的到来，各阶层人民群众的救国要求和抗日氛围日渐浓厚，根据各自能力和工作特点成立群众团体一时成为边区的热潮，客观上要求设立一套行之有效的行政管理和法律规范体系，以保障民众自由结社的权利。鉴于此，1939年1月边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中规定，“保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信之自由，扶助人民抗日团体与民众武装之发展，提高人民抗战的积极性” ①。一时间，边区民众抗敌互济会、西北青年救国联合会、边区各界妇女联合会、西北战地服务团、边区文化界救亡协会、边区民众抗敌后援会等各类官办民筹的群众团体如雨后春笋般纷纷成立，既为保卫边区、建设边区、支援前线发挥了重要作用，激发了民众对民族自由解放的迫切渴望，使之意识到自身所能做的贡献，又助推了边区法治建设的进程以及民众对法律权威的认可，启迪了群众的民主意识和法律至上的意识。后来，边区政府又相继颁布了《陕甘宁边区民众团体组织纲要》《陕甘宁边区政府民众团体登记办法》，以规范边区的群众团体建设。

抗战进入相持阶段后，由于日本的诱降和英美对日本的侵略采取绥靖主义政策，以蒋介石为首的国民政府虽然主张继续抗战，但表现出很大的动摇性。而中国共产党内的一些同志为蒋介石所谓实行宪政的欺骗宣传所迷惑，以为国民党或许真会实行宪政。为此，毛泽东于1940年2月20日在延安各界宪政促进会成立大会上作了《新民主主义的宪政》的演讲，号召实施几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的民主专政，强烈揭露了蒋介石的欺骗，将促进宪政改变为启发人民觉悟。在妥协投降危险笼罩全国的严重时刻，为了检查边区第二次党代会后的工作状况，讨论如何开展下一步的工作，使边区进一步发挥抗日民主模范的作用，以促进全国抗战的进步，3月2日至17日，陕甘宁边区在延安召开党政联席会议。3月9日，边区政府主席林伯渠就现阶段的宪政问题又作了专题报告。他指出：现在抗战需要宪政，希望抗战胜利的人，都要求实行宪政。边区要成为抗日模范根据地，不只是我们要实行宪政，还要努力推动全国，帮助全国。林伯渠着重讲了6方面的问题：“第一，实施宪政的意义；第二，宪政运动和抗战建国的关系；第三，对抗战时期宪政运动中，反对宪政和搞假宪政的错误观点，进行了驳斥；第四，回顾了中国历史上自甲午战争后出现的孙中山的兴中会、康梁立宪派、北洋军阀、苏维埃、国民党的训政约法到‘五五宪草等宪政运动；第五，现在我们需要宪法；第六，现阶段的宪政运动的特点是全民性的，是团结抗日的，是为了对付外来的敌人。”②《解放》杂志第96期专题刊登了林伯渠关于《我们需要的宪政》的论述，旗帜鲜明地指出“我们现在需要的宪法，不是欧美资本主义国家的那种宪法，不是社会主义国家的那种宪法，也不是民国二十五年颁布的宪法草案那种宪法，而是根据抗日民族战争的具体情况与社会阶层力量的对比，基于三民主义最高原则的宪法。这个宪法应当确定和承认已经有了和获得的东西，还应符合抗战需要与符合全民族的利益”，“它要证明人民居住、迁移、言论、出版集会、结社、宗教、信仰、人身、通信等自由不受任何限制，而且应有具体切实的保障。它保证社会进步，稳固统一团结，并准备能够促成它实现的环境。毫无问题，我们的宪法一定要规定我们的疆土，才算是保证国家领土的完整，这样的一个宪法，是民主的、进步的、符合民族与民众的利益，而又并不是过高不易实现的”③。林伯渠的报告为深陷于抗战胶着状态的边区政府敲响了警钟，并指明当前坚持宪政建设的首要目的是培养民众的法治意识和抗日热忱。

为了去除某些工作人员忽视民主的观点，改变部分民众不问国事的习惯，边区政府更加注重启蒙民众的法治意识，健全各级参议会的建设，并制定了一系列适应边区发展的法律法规。1941年5月1日，陕甘宁边区第二届参议会通过了《陕甘宁边区施政纲领》，取代《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，在边区起到根本大法的作用。后来又相继通过了许多有利团结抗战和保障人民权利的决议和条例。其中最主要的有：1.《保障人权财权条例》，其确定：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由，并享有平等的民主权利。保障边区一切抗日人民的私有财产及依法之使用及收益自由权。在土地已经分配的区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制，在土地未经分配的区域，保证地主的土地所有权及债主的债权”④。2.《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，其确定：“凡居住边区境内的人民，年满十八岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的差别，都有选举权和被选举权，并采取普遍、直接、平等、无票选举制”⑤。3.《陕甘宁边区土地租佃条例》，确定了保证减租减息、交租交息的办法，租佃契约及佃权的规定。

这些决议和条例的主要内容，大部分是过去已经开始实行的，在这次参议会上又作了补充，使之更加完备，从而进一步保障了边区广大民众的民主权利，同时也增强了边区内部各阶层的团结。

“三三制”政权建设

民主选举是边区实现民主法治建设的关键举措。在整个抗日战争时期，陕甘宁边区共进行了两次三级（边区、县、乡）民主选举。1937年7月至12月举行的第一次民主选举是为了实现从工农民主制到抗日统一战线的民主制的转变。1941年2月至9月举行的第二次民主选举的重点是贯彻落实抗日民族统一战线的民主政治，即“三三制”的政权原则。

1940年3月6日，中共中央颁布了《抗日根据地的政权问题》的指示，首次提出在政府工作人员中，共产党员、非党的左派进步分子和中间派应各占三分之一，实行“三三制”的政权建设模式。“三三制”的提出是边区民主政治建设道路上的一个里程碑，是贯彻落实抗日民族统一战线的民主政治的内在要求。当时边区的各阶级、各阶层对实行“三三制”的认识多不一致。由于经济落后，边区民族资产阶级成员很少，所谓中间分子主要是一部分开明人士，贯彻“三三制”也主要是吸收一些绅士参加政权。因此，农民阶级，尤其是贫雇农，对“三三制”政策表示疑惑和忧虑，他们担心“咱们流血搞起来的政权，让地主豪绅们跑进来，敢保不会上当？”而共产党的中下级干部和出身工农的一般党员也对地主绅士参加政权不放心。地主和开明绅士，对共产党实行“三三制”一般多表示感谢和赞扬，愿意同共产党合作，但有的人持观望态度，怀疑“三三制”是不是摆个样子，也有极个别反动地主分子企图趁机捣乱。针对这种情况，中共边区组织专门编写了《实行“三三制”选举运动宣传大纲》，同时还通过延安《解放日报》《共产党人》等报刊广泛宣传实行“三三制”政策的必要性及其重要意义。1942年3月13日《解放日报》刊登了一篇题为“实行三三制——贯彻党的领导”的社论，假设存在有三个不同的县参议会和县政府：其一，县政府和参议会都是清一色的共产党员；其二，议会议员、政府委员中，党外人士都在半数以下；其三，真正实行了三三制。以对比利弊的方式向群众提问：“这三种县政府在政策掌握上、工作方法方式上、工作作风上会有什么差异呢？在共产党员思想意识的锻炼上、工作能力的培植上又有什么不同呢？” ⑥以此宣传“三三制”政权建设的优势所在，生动地培养了群众的民主意识，使之认识并感受到“三三制”政权建设的优越性，从而积极建言践行，维护边区民主政权的建设。此外，林伯渠、谢觉哉和李维汉等党内负责人均亲自撰写文章宣传“三三制”政策；边区政府还发行《选举通讯》，用以指导各县、区、乡的选举工作。与此同时，中共的各级组织还帮助党外人士竞选，在自己提出的候选人名单中不仅有共产党员，还包括党外人士。

此外，为了保证“三三制”选举的顺利进行，边区成立了各级选举委员会，开办选举训练班，组织上千名干部参加选举的宣传工作和组织工作。首先是利用原有的报纸。如延安的《解放日报》及其前身《新中华报》发表了350余件消息和文件。《边区群众报》每期都有选举一栏，深入群众报道消息，而绥德分区的《救亡报》、关中分区的《关中报》、葭县的《进步报》、陇东的《救亡报》，都出版选举特刊和专刊，随时宣传广播选举运动的消息。其次是出版定期刊物。如边区政府民政厅及边区选举委员会出版了9期《选举通讯》，每期发行两千余份。安定、延川、环县、吴堡、米脂等20个县，都出版了《选举通讯》，而定边出版了《选举通报》，华池出版《选教通讯》。环县还有《选举大众报》，延川县还散发了大量选举传单，绥德选举工作团更出了《团讯》。再次还有很多不定期的宣传材料、标语、口号、漫画、宣传小册、宣传大纲等不下20余种宣传方式。如边区民政厅及边区选举委员会出版选举须知，大量印发边区民主政治，边区三级议会组织条例、选举条例、乡县民主制度的重要及其实施、选举条例的解释及其实施、选举运动的重要、本年选举进行计划、关于政权的三三制问题、怎样开参议会、各级选举委员会组织规程、选举宣传大纲、施政纲领、施政纲领研究大纲及各种传单、标语等。绥德、淳耀、新宁、曲子、安塞等县依当地具体情形单独编写了宣传大纲。清涧、延川等县皆印发各式各样的宣传标语口号数千份。吴堡、清涧及陇东分区各县都出了街头报。在墙上、市中心挂大幅漫画。特别是边区政府进行乡选时，挂大幅候选人像，附注本人的政见更引起选民的注意。⑦

除了传统的报刊、传单等文字宣传外，接受了民主、权利意识启蒙的边区群众还创造性地用耳熟能详的歌谣，唱遍了边区的各个角落，将民主选举的政权建设唱进了老百姓的心里。其中传唱度最高，最具代表性的歌谣有《选举小调》《青青的天》和《大家来选举》等三首，号召群众行使选举权和监督权，助推了边区“三三制”政权的建设。

在歌谣《青青的天》中有这样的唱词：

青青的天，白白的云，大家选举要留神，选举票上看清楚，看清好人与坏人，选上好人大家好，选上坏人都糟糕；

青青的天，白白的云，婆姨选举有一份，选上婆姨来办事，妇女们更称心，大家快快来选举，选举不分男和女。⑧

经过边区各级政府紧锣密鼓的宣传动员后，群众参与选举的意识逐渐强烈，从1941 年3月起，乡级选举在各县陆续开展。5月22日，边区政府在总结各县选举工作中的初步经验后，发出第二次指示信，再次强调各级政府必须重视选举工作，尤其要重视乡县选举工作，因为乡县选举工作是民主政治的基础。边区政府的第二次指示发出以后，边区各县的乡县选举进入高潮。7月，边区各县的乡级选举陆续完成。“全边区31个县，80%以上的选民参加了投票选举，共选出乡县参议员 29460名。据有关资料统计：在县参议员中，边区直属县中共党员的比例超过了1/3，如延川县99名县参议员，共产党员有45名，占45.5%；而在新区的则比较少，如米脂县276名县参议员中，共产党员只有73名，占26%，不足1/3。从总体上看，县参议员中的共产党员占1/3强，基本上符合‘三三制原则的要求。”⑨

“三三制”原则在陕甘宁边区的全面实施，把边区的政权建设提高到一个新的发展阶段，也为华北、华中、山东和华南抗日根据地实行“三三制”做出了表率。同时以民主选举的具体方式，启蒙了群众的民主意识和权利意识，群众参与政权建设的积极性被调动起来，连小脚老太太都觉得不好意思不参加选举。陕甘宁边区的三级民主选举为边区法治建设添加了浓重的一笔。

人民司法制度建设

培养群众法治意识是边区政府在推行法治建设进程中时刻关注的焦点，对于与国家、民族、人民的利益密切相关或对群众有教育意义的典型案件，边区则采取交给人民“公审”的方法，即选择典型案件，组织一定规模的群众大会，对案犯进行公开审判。公审的方式不仅教育了群众，以生动的案例普及了基本的法律法规，同时听取了群众的呼声，做到群众法治启蒙与法治建设的双向互动。

1937年10月，发生了震惊整个延安城的黄克功枪杀刘茜案。借助黄克功案的公审，一方面表明了中国共产党严于律己的原则，培养了群众的平等意识，打击了特权意识的存在，激发了群众要求以平等的机会参加管理国家事务、社会事务和其他公共事务，同时认识到对自己的行为负有责任和义务；另一方面推广了婚姻法，要求树立正确的恋爱观，为1939年《陕甘宁边区婚姻条例》的制定和实施打下了坚实的群众基础。而“共产党员有犯法者从重治罪”的规定也被写进1941年5月制定的《陕甘宁边区施政纲领》中。

边区政府成立之初，由于干部缺乏、群众普遍受教育程度低、法治意识不强，而且司法制度本身也不健全，量刑不当、判决失当的现象难以避免。但边区政府坚持将司法部门办案同人民群众参与相结合的审判方式，在惩办罪犯的同时教育了群众，充分发扬了边区政府的民主精神，收获了群众的支持和积极参与。“马锡五审判方式”的诞生就是民主司法和人民群众智慧的结晶，是边区法治启蒙与司法制度建设双向互动的最好证明。

1937年3月，在甘肃省东部华池县温台区四乡封家园子，封张婚姻案一时成为人们热议的话题。原来，封彦贵于1928 年将当时年仅3岁的女儿封捧儿与张全才的次子张柏订了“娃娃亲”。到了1942 年封捧儿长大成人后，封彦贵为多捞聘礼，一面与张全才家“退婚”，另一面又将女儿许配给南源村的张姓人家，收取了对方的法币和银元。为此，张全才向华池县司法机关告状。县司法处判决买卖婚姻无效，撤销封捧儿与南源村张某的婚约。一次偶然的相遇，封捧儿与张柏一见倾心，表示要自愿结合。但封彦贵却又以高聘礼将封捧儿许配给庆阳县朱姓地主的儿子为妻。张全才闻讯，纠集同族子弟20 余众，以棍棒等为武器，于3月13日深夜到封家“抢亲”，封彦贵立即向华池县司法处控告。县司法人员未作调查研究，偏听封彦贵的一面之词，按照《陕甘宁边区婚姻条例》中禁止“包办强迫”婚姻的规定，以“抢亲”罪判处了张全才有期徒刑6个月，同时宣布封捧儿与张柏的婚姻无效。不久，时任陇东分庭庭长的马锡五到华池县巡视，封捧儿闻讯便拦路告状，详细诉说了事情的来龙去脉。马锡五受理了封捧儿的上诉案，立即在当地向区乡干部和附近的群众了解事实真相，并亲自询问封捧儿的意见和要求。当得知封捧儿确实不愿同朱氏结婚，“死也要与张柏结婚”，以及整个事件的前因后果后，马锡五便协同县司法处，在村公所举行群众性的公开审判，当众审明封彦贵将女儿作为财物两次进行买卖婚姻的事实，张全才聚众“抢亲”的罪行缘由，以及封捧儿本人对婚姻的意见，重新宣判：“1.封捧儿与张柏双方自愿结婚，依据《陕甘宁边区婚姻条例》的‘婚姻自主的原则，其婚姻准予有效；2.张全才等聚众‘抢亲，惊扰四邻，有碍社会风气，判处张全才徒刑，以明法制；3.封彦贵以女儿为‘财物，两次进行买卖婚姻，违反边区的婚姻条例，科以劳役，以示警戒。”⑩马锡五重新审判的结果不仅结合客观事实惩罚了违法者，抨击了封建买卖婚姻，保护了正当的婚姻关系，同时也宣传了新的婚姻法，提高了群众对婚姻法的认识，受到了群众的热烈拥护。

马锡五把党的群众路线等优良革命传统运用到审案工作中，深入广阔农村进行调查研究，实事求是地把握案情，不偏信不偏听，注重将群众的舆论与政策和法令融为一体，启发了群众的权利意识、责任意识和民主意识，创造了被边区群众称颂的“马锡五审判方式”。而就地审判的形式既减轻了群众的经济负担，消除了许多不识字的农民不会写状纸的忧虑，又使受冤者能及时申雪，从而克服了忍气吞声的弱点，大胆地维护自身合法权利，使边区的民主法治更加深入人心。马锡五审判方式是边区司法工作的一个创举，同时也是新民主主义司法工作的缩影。

抗日战争时期，陕甘宁边区在中国共产党领导下，进行了卓有成效的法治建设，这既是这一时期中国共产党进行边区建设的重大举措，也是边区广大人民群众接受法治启蒙后的期盼与需要。

注释：

①韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编（第一卷）》，中国社会科学出版社1981年版，第32页。

②⑨中共陕西省委党史研究室：《陕甘宁边区史纲》，陕西人民出版社2012年版，第158、210-211页。

③《红色档案 延安时期文献档案汇编》编纂委员会：《解放》第五卷（第81期至第100期），陕西人民出版社2013年版，第443页。

④⑤中国社会科学院近代史研究室、《近代史资料》编译室：《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，知识产权出版社2013年版，第112、126页。

⑥《延安民主模式研究》课题组：《延安民主模式研究资料选编》，西北大学出版社2004年版，第152页。

⑦⑧《红色档案 延安时期文献档案汇编》编纂委员会：《陕甘宁边区参议会史料汇编》下卷，陕西人民出版社2013年版，第834—835、836页。

⑨《马锡五同志的审判方式》，《解放日报》1944年3月13日。

（作者系南开大学马克思主义教育学院博士研究生）

（责编 王燕萍）