论“三公体制”

龚益鸣

摘要：中国的改革是从局部制度的修正，按轻重缓急的次序渐进式展开的，但它一开始就有一个基本的目标即市场化的定位方向，这有大量的文献及实践材料所证明。市场的意义完全在于效率，中国经济发展的既往成功也完全归功于市场的效率；市场也讲公平，只是这个“公平”严格限定在公平竞争的涵义之内。前期改革即双轨制的受益者乐于维持现状，因为这种混合型体制正是权力绑架市场并继而竭力寻租的天然土壤，我们想以巨大的经济和社会成本来弥合矛盾，不断进行外部治理，只会愈治愈险。各种矛盾的解决都指向一个无可回避的目标，那就是建立公平竞争、公共财政、公共服务政府的“三公体制”。

关键词：制度设计；市场经济；公平竞争体制：公共财政体制；公共服务政府体制

中图分类号：F121 文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）05-0010-05

再次掀开的改革帷幕，很大程度上已告别了摸索和试错的盲目性，开始迈入了设计主导和理性实施的阶段。尽管如此，这种“顶层设计”的目标、步骤和改革内容是什么，怎样才能逼近乃至最终确立起规范成熟的社会主义市场经济体制，仍是一个值得认真研究的问题。

一、渐次清晰的改革目标

中国的改革是从局部制度的修正，按轻重缓急的次序渐进式展开的，但它一开始就有一个基本的目标即市场化的定位方向，这有大量的文献及实践材料所证明。30多年后以此目标和方向来检验，便可知制度创新的欠缺所在及其矫正的途径。

市场经济必须有统一的企业制度，否则，只能称之谓“商品经济”而不成为“市场经济”。市场经济是当事人专以为市场提供产品或服务为职能，从中获得比较利益的经济。这个质的规定性追溯到企业制度上，可以抽象出一条基本的硬约束：参与市场交易的所有当事人都按统一的市场参数行为：其利益的获得由这种统一的市场参数“裁决”。这个基本的约束正是所谓“公平竞争”的底蕴。它对企业制度的要求也只有一点，即一切以谋取利润为目的的企业都不能依托非市场的力量参与竞争，也即不能靠超经济的强制或政府的特许来获得非市场竞争的收益。否则，全部市场信号都会发生隐性的畸变，那就不成为市场经济了。

无论是新古典主义还是新制度学派，其完全竞争模型和交易费用理论实际上都基于一点，即企业利益的分配完全来自竞争。分配尺度的一致决定了企业行为的一致，这无疑是一个重要标准。改革30多年来，企业制度是否实现了这“两个一致”？回答是否定的。时至今日，由于国有垄断企业与民营企业的并存，客观上已将市场冲击得支离破碎。这个冲击的集中表现是：国企（包括改制后的国有控股企业）依托政府的力量，享有土地、信贷、技术、人才及各类专项补贴一系列特许的优惠待遇，从而可在很大程度上不依赖市场竞争的裁决而获得垄断收益，其实质是政府和国企捆在一起与“非公经济”竞争，这就必然使后者面临极为畸形的不公平的竞争环境。尤为严重的是，国企通过改制上市“做大做强”后，便反过来绑架政府和市场，形成资源垄断和价格垄断，在宏观上损耗资源配置效率，掠夺公众利益。这种行政垄断的“高收益”形成一种强大引诱力，使得非国有企业纷纷仿效，采用各种手段向行政系统行求庇护，从而使得市场统一的制度裁决和分配机制大打折扣。在此情形下，企业必然无意致力于技术创新和成本优势的累积，而是靠“背景”获得资源，向行政垄断分一杯羹。这样，整个市场的发育便嘎然而止——企业制度上的错位导致体制大踏步地回归。这一问题的严重性在于，如果我们不制止不扭转这种趋势，政府和市场在资源配置上的双轨制最终必然重归政府统制的旧窠臼，使得行政垄断一统天下，几经艰辛开放的市场及其效率源泉将归于消失。而如果要矫正，出路只有两条：一是适度抑制行政垄断：二是彻底消除行政垄断，确立公平竞争的企业制度。但是，根据企业组织理论的推导和我国近年“国进民退”或“民进国退”跷跷板的平衡游戏来看，第一种方案是行不通的，也是为市场规律所不允许的，因为“王者通吃”的残酷规则照样会把民企连同市场逼进死胡同。因此，留给我们可操作的改革路线只有一条——挽狂澜于既倒，全力开创统一而公平的企业制度，舍此别无他途。

一切市场的初次分配，都有收入差距过大的问题，这是市场的“原罪”。但是，一个和谐的经济系统历经长期自我修复，催生了一个普适性的经济制度，那就是“市场管效率，政府管公平”。在一定意义上，“政府成立的最初动机就是为了进行再分配”，这种再分配是政府最重要的职能。政府作为仲裁人绝不干扰市场竞争以免减损效率，而是通过公共财政的转移支付缩小收入分配上的差距，满足中低收入阶层对社会保障和公共品的需求，支撑经济增长的基础。“政府管公平”在我国经济高速增长阶段显然严重缺失：失业养老保险和退休金不仅量少且有严重歧视企业职工的双轨制；城乡公共服务品的均等化仅处于摸索阶段且农民的社会保障体系远未建成；就业、教育和医疗的投入与人均国民收入同等国家相比严重偏低。这一切，都凸显了我国公共品的严重短缺。问题的发生不能用发展不足一言以蔽之，它与政府职责的丢失和职能的错位直接相关。规范的市场经济制度，即在经济具备“内稳定器”及货币政策相对独立的情况下，政府的经济职能不是定位在“两手抓”而是“一手抓”，那就是公平。这个“公平”又体现在两个方面：一是利用货币及财政政策“烫平”市场波动：二是全力搞好公共服务，即利用税赋的转移满足社会对公共品的需求，弥合初次分配的巨大裂缝。

政府是怎样失职和错位的？首先是“双轨制”。中国渐进式改革表现为市场对政府配置资源权力的渐次“剥夺”。在近30多年的演进过程中，这个“剥夺”已成强弩之末——政府依托“形改实未改”的国有企业，大量介入市场竞争，从而形成资源配置政府与市场并存的双轨制且使自身无法解脱，在很大程度上丢失了自身应处的位置和职责：其次是“财政分灶吃饭”。在这种条件下，为保财政，求政绩，地方政府也不得不全力拼经济，招厂商，搞开发，赤膊上阵参与并左右市场竞争，从而进一步丢失了自己应有的职责。当这种行为席卷开来后，经济平面数量扩张支撑了奇迹般的增长，同时又造成大量灰色和黑色收入，拉开了收入分配差距，并使公共品的供给长期在低位徘徊。二次分配的严重缺失已经激起了诸多反市场的力量，造成了一系列尖锐的社会矛盾，这些矛盾揭示了政府职能特别是财政体制后续改革的紧迫任务。

市场经济的发育，尽管对权力系统运作的要求各个阶段有所不同，但就政府与市场的关系而言，只有一个，而且是普适的，即政府必须是“有限的”：政府的作用也仅限于降低市场系统的交易成本。然而，从我国改革的实际情况来看，无论是企业制度的抵牾，还是二次分配的缺失，集中起来都显现了政府与市场的严重冲突，都增加而不是降低了市场的交易成本。严格意义上，改革伊始，一旦确定了市场化的取向，就意味着政府对市场和大部分经济生活的直接干预必须有序和逐步退出。许多人事实上不同意这一点。他们把政府与市场共同配置资源看作“中国模式”和“中国特色”，极而言之甚至将其视为开启了市场经济一扇新的大门。他们不知道，在市场主体尚未完全形成的改革之初，政府特别是地方政府参与竞争，的确可补市场不足，在短期调动政府和市场两个积极性，快速集中和调动资源于经济发展。但一旦超过某一临界点，“双轨制”便渐次失去潜力而尽显其巨大的危害。这个危害是偏离效率的恶性数量扩张：钱权直接挂钩激发起难以遏制的腐败。举凡产能过剩，资源透支，环境恶化及日趋尖锐的诸多社会矛盾，都直接或间接派生于这两大危害。它印证的恰恰是诺斯的论断：没有源于宪法约束的秩序，“政府的行为必然是机会主义的”。若认识到这一点，新一轮改革焦点就不能不集中在政府与市场关系的重新审视与塑造之上，而它的方向很明确，即政府“退市”，并定位于公共事务领域。

体制的碰撞至少持续了20年，改革的锁定效应也相应持续了20年。人们在口头上一致认为要把市场经济进行到底，但客观上事与愿违。这其中的原因很清楚，前期改革即双轨制的受益者乐于维持现状，因为这种混合型体制正是权力绑架市场并继而竭力寻租的天然土壤。于是，诺思的“路径依赖”及其“利益沾滞”并丧送改革便成为最现实的险途。双轨制是绝无出路的，它必将被其固有的经济社会矛盾拖入绝境。我们想以巨大的经济和社会成本来弥合矛盾，不断进行外部治理，只会愈治愈险。各种矛盾的解决都指向一个无可回避的目标，那就是建立公平竞争、公共财政、公共服务政府的“三公体制”，这也是改革必须遵循的内在逻辑。

二、公平竞争体制

企业间的公平竞争是规范成熟市场经济的首要基础，在一定意义上，没有它就没有现代市场经济，也不可能消除双轨制带来的诸多矛盾。根据中国企业结构和演进的现状，从发展的要求出发，变革的企业制度一言以蔽之，可称谓“多元一轨制”。

“多元”——市场上或同一企业内部可以亦应该是产权多元的。既有独资企业、外资企业，更应有股份制企业：企业的产权构成也可以由不同投资主体的股本构成。 “一轨”——不论是单一产权企业还是产权多元化企业，也不论企业的属性如何，所有企业都必须走同一的市场轨道，必须由市场竞争这把尺度来裁决要素和利益的分配。显然，这里的核心是“一轨”。应该说，自80年代未取消重要生产资料的价格双轨制后，企业的要素分配就应该走上统一的市场轨道，为什么实践的结果与此大相径庭呢？这里的关键是价格放开后，并未同时放弃对国有企业的行政干预，特别是土地供给的“特保”、信贷资金的“特批”、技术力量的“特供”和行政垄断的“特价”。这种多管齐下，使得国企走上了另一要素分配的轨道——政府配置资源的轨道。这种深层次的双轨制造成价格信号调节的紊乱进而传导至整个价值标准的紊乱，而其最大的危害就是效率的损失，最突出的表现便是产能大量过剩，资源在宏观上出现严重错配。双轨并一轨，要害在破行垄断。行政垄断的背后是政府这只手直接插手市场竞争，其主要渠道是政府审批和体制内的“协调”及对重要产品的定价。实际上商品市场放开后，要素市场却仍操控在政府之手，它便可通过定向有偿调拨（低价）来变相输血和补贴国企，其效率损失的恶果当然只有转嫁给消费者和非公经济。这不仅造成了不公平竞争，而且形成了轮番的物价上涨和因政府的数量扩张而屡受重挫的生态环境。

推行“一轨制”，完全放开要素市场，突破口和关节点在政企、政资彻底分开。政企分开的要害是人事脱离：政资分开的要害是国有资产归属的定位。就目前而言，除税收外，国企收益很大程度上已属部门所有。或许“做大做强”成了“化公为部”，化公为己，从而无视国库收支制度的“防空洞”，以致于人们至今并不能准确地统计国有资产到底是150万亿，还是200万亿抑或更多。更严重的是，这些资产在内部人控制、鲜有监管的情况下，通过暗箱操作的“资产置换”已经流人了个人的腰包——不能不说国有资产的“国姓”和全民共有财富的属性已在很大程度上发生严重的畸变。矫正这一点，理应在“国资委”这一政府主管机构进一步改革的前提下，将国有资产全部托管于“人大”财经委，进而落实到全民所有。其所以如此，是因为“人大”尽管是最高权力机关却非政府，没有直接干预企业经管、配置资源的治权。由人大来监管国有资产的运营，代表全体人民来核算和接收国有企业的收益（最终流人国库）。这样，既可切实斩断政府违背公平竞争的歧视性政策投入和要素配置，又能做到政企、政资分开，切实保障国有资产的“全民”性质不变。

政企、政资分开，推行公平竞争的另一重大举措是“经理革命”。现代企业的组织理论正是在经营者取代出资人获得企业经营权的意义上来论证现代企业制度的最终形成的。没有经理革命，家族企业不可能长存：没有经理革命，企业管理者与政府官员任免同轨、同源，也永远没有真正的企业和真正的企业家，政企、政资分开便是一句空话。因为此种情况下，企业干部瞄准的是政府指令而不是企业效益，出现经营困难政府有义务给予特许扶助，直到用双轨制来保证国企的要素供给和垄断收益。自党的“十五大”开始，人们便认识到推行“经理革命”即企业经营者向市场招聘、竞争上岗的重要性。但那时是不彻底的，提出的是“既可招聘，又可任命”的折中方案。结果因“内部人控制”和干部职数利益的诱惑，执行起来无一家真正的招聘而完全沿袭了旧的干部任免制度。重新启动的国企“二次改革”不解决这个问题，必将拖拽其他的一切改革归于失败！正因为如此，国企资产托管于“人大”后，垂直管理企业的一切政府组织应完全裁撤，企业总经理及其经营班底一律向市场招聘。这种招聘可由董事会制定标书、确定资本保值增值和报酬等指标，公开招募、平等谈判、阳光操作。中标者与董事会签订“经营合同”，废除行政级别，经营者不再享有政府官员的所有待遇，实行人事的“周期性更迭”，竞争可以连任，落选回归社会。与此同时，企业董事会只负责监督“经营合同”的执行和检查，企业的经营决策权全部归于总经理。这样，人大财经委监督验收董事会，董事会监督验收总经理，实现真正的“经理革命”，把现代企业制度落到实处。应该说，这种方案尽管失之粗略，因为在打破董事会、经营者乃至人大监督部门的“内部人控制”问题上仍有大的制度设计空间，但就政企、政资分开，保持国有资产的全民性质，实现多元一轨制从而最终落实公平竞争这个基本要求而言，它是目前无可替代的最佳方案。有了这个基础，“三公体制”便获得了长足发展的条件。

三、公共财政体制

没有公共财政就永远没有规范的市场经济，没有现代国家的治理结构和治理体系。因为在此情形下，财政干预市场，必然厚此薄彼，必然沿袭对国企的“父爱主义保护”，必然冲击市场配置资源的效率，从而一举抽掉公平竞争的基础，这有大量的事实足以证明；财政不能退市，政府就无从退市，当政府大量用行政手段干预市场，“全心全意谋发展”时，又反过来绑架财政，使其无视公共品的严重缺失。这样，便使得政府的“错位”愈错愈远，“缺位”渐缺渐严重。

公共财政的要旨是将政府的职能限定在公共事务，它是市场失灵的最后也最有力的防线。建设这道防线，当前最紧迫的是三大改革：

第一，重新划分财权与事权。“分灶吃饭”在上世纪90年代是必要的，但它很大程度上偏重于中央与地方的财权划分，却疏忽了事权的配套设计。这样，中央把主要财权拿走了，却把大量应由中央财政承担的事权甩给了地方。或许正是为了弥补这一点，才有中央与地方隔三差五地在财政收入分解上的讨价还价和“灭火式”的烫平处理。尽管如此，地方仍得向各种非税收入伸手，以弥补亏缺。重新划分中央与地方的财权与事权，重点不在财权分解的比例，而在“事跟钱走”。原则上，全国性的公共安全、外交、基本社会保障、基础教育、医疗、环保和科学研究、受益面广泛和至关重要的基础设施建设、公务员工薪都应由中央财政负担。也即是说，凡涉及发展机会均等，待遇公平，竞争公平和环境安全的大建设，中央财政应一律负担。否则，会造成极大的苦乐不均、市场破碎和社会矛盾的刚性化。只有纯地方性的公益事业和公共品供给才应由地方政府承担。这样，才能彻底“解放”地方政府，抽掉其数量扩张的冲动，最终为政府职能的切实转换创造条件。

第二，财政退市。财政退市是指财政从直接干扰竞争市场的经济事务中退出，它是公共财政建设的核心。在规范的市场经济背景下，财政只运用税率这种“内稳定器”和政府采购来作用市场，财政支出只限定在公共支出，特别是利用转移支付来相对烫平居民收入的差距，这称之谓“财政归位”。一旦财政支出直接渗入市场必将严重破坏公平竞争，甚至支解市场统一体。30多年来，各地利用所谓“财政周转金”扶持中小企业创新发展成效甚微，以致拖拽区域和全国统一市场的形成就是证明。财政退市是一个由法律规定的职能问题，它在制度安排上相对简单得多。原则上，除农业补贴及科技创新基金等极少数专项基金外，财政支出不得延伸到公共领域之外，应全线从竞争市场退出，此后，严格禁止财政对企业竞争的歧视性投入，只有这样，公共品严重短缺的问题才能纳入财政的视野，并获得迅速的解决。

第三，财政预算和审批制度改革。财政预算的透明化是一个呼吁了多年至今未完全解决的问题，其基本障碍正在于公共财政体制的缺失。现有体制下，缺乏有效监督的政府加上“大一统财政”，预算要透明化，置于“阳光下操作”是绝不可能的。即使人大有“财经委员会”、“预算委员会”，但在代表不参与预算编制及对“预算寻租”、讨价还价全过程完全隔膜的情况下，一切审查注定了都会走过场。实行财政的预算透明化，必须有三项重大改革：（1）“渐进式成本减缩”。理论上，行政纵向转移支付中，实现社会公平的程度和建设公益事业的规模与质量，是财政的效益；从事行政的机构、人员（包括一切由财政供养的社会管理机构和人员）的消耗，无疑是财政的成本。我国现行财政体制对二者的划分是混淆的，以致成本极大地侵蚀效益，“漏桶效应”无限大，压抑甚至完全掩盖了公共需求。针对财政包袱沉重，机构无序恶性膨胀的现状，可以采用渐进式的减缩成本的办法，从源头上堵死行政成本的高企不下，为公共财政及其预算透明化做铺垫；（2）预算科目规范。公共财政的预算重心在“公共”，即公共需求、公共福利、公共事业和社会救济，现行预算的不透明很大程度上源于科目的混淆，张冠李戴，在公共需求项目中列支非公共支出，因此必须修改《预算法》，按行政成本和公共支出的大类及其细项分流归类，使之一目了然，便于各方面监督；（3）财政支出双层审批。行政首长分管专项资金是现行审批制度的大弊端，各种暗箱操作、钱权交易和财政资金的无效使用层出不穷，因而有必要由人大专班主持制订并审批、表决预算方案后，在财政资金的划拨和支出上再设一层监督机制：先由人大核实批复，然后交分管行政首长执行，并对执行结果进行复查，严格依法行政。

四、公共服务政府体制

严格意义上，“公平竞争”和“公共财政”体制的建设，都意味着政府自身的革命，它最终导致政府从竞争市场的退出，不得不转向公共服务型政府。正因为如此，这个转型的过程始终会顽强地遵循诺斯的“路径依赖”，即现有机构的张力和政府官员自身的利益诉求，会极大地延缓甚至会中断这个转型。不仅如此，由于双轨制借助于市场外壳，政府机构汇聚和组织资源的规模与速度较之计划经济会更大，官员获益更多，从而更为有力地阻碍体制向正确的方向转变，直至将整个体制拖向泥沼。因此，公共政府体制的顺利出台，难在利益的割舍和观念的转变。

事实上，改革发展到今天，我们依然沉浸于“政府万能”的迷信误区。应充分肯定，中国经济30多年的高速发展，正是得益于政府参与甚至主导了市场经济。从这个经验性的事实出发，进而认为政府可以始终参与并主导市场，便必然要走向谬误。政府动用行政力组织资源，在企业缺位、市场体系不健全的改革初期固然有效，但过了这个临界点便渐次走向反面。它直接参与市场博弈，干扰公平竞争，牺牲的不仅仅是效率，而且不可遏制的数量冲动还牺牲了环境资源；它源自政企、政资不分的严重的利益沾连，使其沉缅于GDP指标和财政收入难以自拔，很大程度上忘记了自己公共品提供和分配者的角色身份。在市场经济大背景下，政府不是万能的，这早已是全球性的共识。基于这个共识，才能凸显市场和政府的分野，才有了公共选择和公共资源配置的日趋完善和科学，我国经济和社会发展演进的冲突和现实已使公共服务型政府的建立刻不容缓了。

综合上述改革，按理顺矛盾的逻辑关系，公共服务型政府的建设应分为五大步骤：第一，“裁藩”。条条如“藩镇”，块块如“藩镇”，统一市场的形成必须大力“裁藩”。这个裁藩除前述破除国企的行政垄断外，更包括对大小“诸侯经济”的消除。一旦国企改革业已完成，应按公共财政的职能重定政府机构，划清政府与市场的边界，定编定人，把“副面清单管理”落到实处。这固然很难，但采取稳妥、渐进的“赎买式”办法，未必不可行。第二，“分流”。这个“分流”除前述财政分流外，还包括公共资源的分类分流。公共资源原则上分为两类：一类为消费时完全不排他的资源，如环境、治安、国防、重大传染疾病的防疫体系建设，这些资源的供给责无旁贷由政府担当，应有相应的法律保证不为部门甚至个人拿去牟利：另一类为部分排他的资源，如自来水供应、民用照明用电、交通设施等，这类资源可由政府低价提供，也可以指定有资质的企业代为经营，但服务的价格和质量要接受公众监督，不得用垄断价格盘剥消费者。有了公共资源基于消费特点的分类分流，配以财政改革，政府才可以切实向服务型政府迈进。第三，“厘标”与“退市”。政府作为市场和社会的“守夜人”依托的是一整套标准化的制度，仅从经济层面而言，这个标准主要是环保标准、安全标准和技术标准，政府以此标准来驾驭和裁定市场竞争，配以基于利率市场化的独立的货币政策，便足以保证市场经济的有序发展。在这一切条件具备之后，政府便可从市场全身而退了。