有效供给农村公共产品，推动城乡一体化

中共江西省委党校公共管理学教研部 廖敏中共乐平市委农村工作部 王斌

有效供给农村公共产品，推动城乡一体化

中共江西省委党校公共管理学教研部 廖敏
中共乐平市委农村工作部 王斌

摘 要：城乡基本公共服务均等化是十八大提出的2020年要实现的宏伟目标，公共产品的供给是政府履行公共服务职能的一种方式，有效供给农村公共产品是实现城乡一体化发展的战略选择。为实现这一目标，需要转变农村公共产品的供给方式和供给机制，建立健全农村公共产品供给的法律保障机制，增加对农村公共产品的投入和保障，重点推进农村基础设施建设和以农民需求为导向，推进政府购买服务。

关键词：公共产品 供给 城乡一体化

王斌(1976-)，男，汉族，江西乐平人，中共乐平市委农村工作部，研究生，主要从事公共服务等方面的研究。

农业是国民经济的基础，农村是国强民富的载体。近年来我国农村发生了巨大变化，从计划经济到市场经济的变迁中实现了初步跨越，但是农村与城市的差距仍在加大，特别是农村公共服务严重滞后。党和国家历来重视对城乡基本公共服务均等化的支持，出台了基本公共服务的“十二五”规划等诸多政策文件。党的十八大报告提出到2020年要达到“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标，为农村公共产品供给发展指明了方向。在全面深化农业和农村体制改革的新时期，如何有效供给农村公共产品已成为推动城乡一体化发展的热点问题。

1 城乡公共服务均等化是实现城乡一体化发展的战略选择

城乡一体化已经成为我国从根本上解决中国城乡二元分化结构和实现城乡经济社会协调发展的战略选择。十八大报告提出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。推进城乡公共服务均等化，不仅可以让农村居民享有与城市居民等值的公共服务，还有助于稀释因城乡居民收入、物品消费差距引发的阶层对立、区域陷阱等矛盾，增强“公民的权利意识、义务意识、自由选择意识和择他性意识”，以及增强“人们对公共部门更具责任性的要求”。

提供农村公共产品是履行政府公共服务职能的一种方式。农村公共产品是公共产品按照地域划分的一个类别，是相对于城镇公共产品而言。农村公共产品“是指供由范围不同的农村居民消费、享用，具有‘非排他性’和‘公共性’的种类物质或服务产品”[1]。

“十三五”时期，通过经济社会加速转型发展，我国人均GDP的目标是1万美元，以步入发达国家之列。在此期间，人们对公共服务的需求也将随着社会经济的发展而提升。中央高度重视基本公共服务体系的完善，十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国家新型城镇化规划》等已经做出要求，到2020年基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取实现基本公共服务均等化的目标[2]。

基本服务的均等化重点难点在城乡一体化和区域一体化当中，而通过公共产品的有效供给可以提升公共服务的水平和效率，满足公众对于基本服务的需求，为农村发展提供有效保障，从而解决城乡差距越来越大的问题，进一步实现城镇化目标。农村基本公共服务的提供重点在于两个方面：拓宽方面，包括农村环境卫生、食品药品等消费安全、公共安全等；纵深方面，包括义务教育水平提升，基本医疗、养老服务的完善，道路、供水供电供气、住房保障水平的提升等。而对于不同经济发展水平的县域，应该提出有针对性的治理工具，能够因地制宜地提升其公共服务能力。

2 我国农村公共产品供给问题分析

受我国长期实行的计划经济体制、城乡分离的户籍管理制度的影响，我国社会的城乡差距加大，由于农村的基础和实力比较薄弱，在城市与乡村博弈过程中农村始终处于弱势，加之国家长期施行的重城轻农、以农补工等政策的偏向，我国农村公共产品处于高度匮乏状态，触及农村公共产品供给的根本问题始终没有得到解决。主要表现在以下方面。

2.1 农村公共产品总量供给不足

当前主要表现在农村基础设施、农村公共服务体系、农村教育事业、农村卫生事业方面的总量不足或匮乏。

首先，基础公共设施供给不足。据收集数据显示，在饮用水方面，全国目前只约1/2的乡镇有供水站，有3亿人饮水不安全，其中有9亿人饮用水有害物质严重超标；在农村电力方面，虽95%的农村都通电，但农村电价约是城镇居民的2倍；在农村道路方面，目前全国还有13%的乡村不通公路，在这些不通公路的农乡中88.6%在西部地区。

其次，教育事业发展滞后。目前，全国还有部分县没有公共图书馆，2/3左右的乡镇没有文化站。教育生均教育经费少，义务教育的投入农民负担高，乡村和农民承担71%左右，中央4%左右、省市约占15%、县占10%。职业教育发展滞后，偏远贫困的农村甚至没有，职业教育经费更是少之又少。

再次，卫生事业发展不足，主要体现在医疗卫生体系不健全。农村地区基础医疗设施条件极差，并且覆盖率相对偏低，多层次的医疗服务和保健严重缺失，卫生资源配置严重失衡，乡镇卫生院运行艰难、效率低下。虽然当前新型农村合作医疗正在广泛开展，但是基础比较薄弱，农民“看病难，看病贵”的根本问题依旧存在。

最后，农村社会保障体系不健全。2006年以来农村纳入社会保障体系，但相对来讲，保障底数小，保障水平低，还不能做到应保尽保。

2.2 农村产品供给体制不健全

在我国，农村公共产品的供给受计划经济体制的影响根深蒂固。在相应的公共产品供给方式和供给机制也带有很强的计划调控和指令分配性。在城乡“二元”经济结构下，在很大程度上，这不利于公共产品在农村的合理配置，也阻碍了农村经济社会的持续、快速、健康和协调发展。

首先，供给方式单一。我国农村公共产品的供给是政府主导型，采用的是配给制，这是一种自上而下的决策机制，这种方式很难有效的表达农村、农业和农民对公共产品的实际需求，农民很难有机会直接提出需要或者影响决策者安排。并且市场参与不足，市场要想介入政府主导的供给格局几乎不可能，引发了公共产品供给不顺畅的一系列问题。面对农村、农业和农民对公共产品数量庞大和多样性的需求，供给主体和供给渠道单一，导致供求的失衡[3]。

其次，供给机制不完善。在我国，农村公共产品的供给机制长期实行的是一种“制度外供给”和“供给主导型供给”，这种供给机制事实上是牺牲农业发展工业，牺牲农村发展城市。同时还表现在公共产品的提供中农民以劳动力换取公共产品上。此外，政府重城轻农、以农补工政策的推行，造成了农村公共产品供给总量不足、严重缺失等一系列问题。

2.3 农村公共产品财政资金投入不足和供给低效率

一方面，农村公共产品存在严重的资金投入不足。主要原因是目前农村公共产品是一种“以农养农”，制度外供给的机制。另一方面，农村公共产品资金投入低效率，事关农村发展的根本性公共产品，如义务教育、卫生事业和基础设施建设等的公共物品是农民急需的，但供给不足。而另一些非生产性公共物品，如见效快、易出政绩的短期公共项目却得到政府的热衷，形成了一种低效率供给格局。另外，农村公共产品供给缺乏透明度和必要的监督约束机制，也导致了公共产品生产资金的流失和利用率低下，本身就有限的投入没有运用到位，公共产品的供给状况自然不乐观。

3 有效供给农村公共产品的对策与建议

3.1 转变农村公共产品的供给方式和供给机制

创新农村公共产品的供给方式，重点在于推广政府、市场、社会和个人相合作的供给方式。2015年5月13日的国务院常务会议上，李克强总理明确表示，在公共产品和公共服务领域，推广政府和社会资本合作模式，是当前稳增长促改革调结构的重要举措，也是拉动投资增长的有效手段。农村公共产品供给方式的创新包括三方面，第一，政府通过直接生产，向农村提供部分纯公共产品和一部分垄断性较高的准公共产品；同时，政府通过与企业订立合同、授权或出资，由企业或个人生产一部分他们生产效率较高而政府自身生产率较低的农村公共产品。第二，引入市场主体，通过政府的经济调节职能和市场监管职能，放活以前被禁锢的市场去生产部分公共产品。利用市场竞争机制提高资源效率和优化生产结构。第三，鼓励社会部门对农村公共产品的供给。如鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与，为广大乡镇的人民群众提供优质高效的公共服务。

3.2 建立健全农村公共产品供给的法律保障机制

健全的法律保障机制是支撑农村公共产品有效供给的必要基础。特别是当前农村公共产品供给处于“失序”状态，政府、市场、社会无所适从、无从发力，法律保障机制的建立健全尤其重要。

要尽可能通过立法的形式确定农村公共产品供给政策，如在《宪法》《预算法》《义务教育法》和《保险法》等法律法规中增加城乡公共产品供给一体化内容，也可专门制定《城乡公共产品供给法》或《农村公共服务法》，使农村公共产品供给有法可依。这些法律法规用以规定某些农村公共产品在政府支出中的比重或公共支出中的比重，强化政府在农村公共产品提供中的职责。

3.3 加大农村公共产品的投入和保障

在考虑到各地不同社会经济发展水平的前提下，要逐步建立农村各地公共服务标准与均等化标准，对道路、供水供电等各项公共产品所应达到的水平建立量化标准。政府应加大对农村公共服务的重视，以此作为施政的导向，并纳入地方政府绩效考核体系中。在此基础上，细化公共财政部门预算，促进财政支出公共化、透明化、民主化，并逐步向农村倾斜。

一是要在公共财政支出上实现政府与农民意愿的有效对接，激发农村内在活力；二是要建立健康有序的农村公共产品供给平台，保障县乡村运转；三是要协调政府与社会、市场的关系，实现农村公共产品供给的投入多元化。

3.4 重点推进农村基础设施建设

“十二五”以来，中央大力调整财政支出结构，对农村公共产品特别是涉及基本民生的教育、医疗、社保、就业、环保等支出逐步加大，在财政总支出中的比重不断提高。这说明，加快财政支出结构、强化农村基础设施建设是实现农村公共产品供给的前提和关键。十三五期间，需要在城乡一体化方面推进基本公共服务均等化，而推进农村基础设施建设仍是重点。

3.4.1 教育事业

要真正建立城乡一体的教育经费支出体系，加大对农村教育的投入力度，对农村校舍、师资、图书、仪器进行倾斜，健全义务教育经费保障机制，扩大农村学生就学渠道，进一步完善教育成本分担机制，逐步建立新型城乡免费义务教育，彻底解决城乡教育公共产品分配不平衡问题。

3.4.2 卫生医疗事业

应进一步完善政府医疗卫生投入机制，不断加大支持，财政补助应从主要补助供方向主要补助需方转变，全面实行并不断完善新型农村合作医疗制度，扩大农民基本医疗保险覆盖面，鼓励和引导社会资本投入农村医疗卫生事业。

3.4.3 社会保障事业

应增加财政投入，扩大社会保障规模，加大覆盖面，全面建立和完善农村最低生活保障制度，以面对日益严重的农村老龄化趋势。

3.4.4 农林水事业

主要用于落实农资综合补贴动态调整机制，进一步扩大农作物良种补贴覆盖地域和品种范围；增加农机购置的补贴，促进现金技术在农业的推广应用，实现农业规模化集约化生产模式的发展；扶持农民专业合作社组织发展，推进优势特色和安全高效农业发展，推动实现农业现代化[4]。

3.5 以农民需求为导向，推进政府购买公共服务

农村公共服务应该着力于解决人民群众最关心最直接最现实的问题，当以农民现实需求为导向，才能着力提高政府公共供给的效用。当前政府购买农村基本公共服务的切入点应包含区域保洁、居家养老服务、教育培训、外来人口管理与服务、中介机构的评估鉴定服务等。但是目前最大困境是，农村干部群众对政府购买公共服务还缺乏认识，政府购买农村社区公共服务工作需要系统化、规范化和制度化。因此要充分利用城区、社区对农村的扩散效应，抓紧培育乡村公益性民间组织。主要途径有：挖掘农村社区既有组织资源，使传统组织资源在社区建设中焕发生机；引导成立一些覆盖镇村区域的公益性民间组织；城市公益性民间组织业务范围向农村地区扩展。

参考文献

[1] 景天魁,王颉.统筹城乡发展[M].黑龙江人民出版社, 2006.

[2] 曾红颖.“十三五”公共服务重点应从三方面展开[N].中国经济导报,2015-01-08.

[3] 王周锁.农村公共产品供给及模式创新研究[J].陕西农业科学,2005(03).

[4] 贾康.“十二五”时期公共财政制度改革建议[J].中国财政,2011(11).

作者简介：廖敏(1981-)，女，汉族，江西赣州人，中共江西省委党校公共管理学教研部，行政管理学硕士，副教授，主要从事公共服务等方面的研究；

中图分类号：F291.3

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)10(a)-127-04