论湖南烟农专业合作社的治理机制

摘要：现阶段许多烟农专业合作社的治理机制中还存在不合理现象，影响了烟农收入水平的提高，阻碍了现代烟草农业的发展，本文选取湖南省的农民专业合作社为研究对象，采用文献检索与问卷调查的方法，对湖南省烟农专业合作社治理机制的问题与对策进行了系统的研究，以提升合作社的运行效率。

烟农合作社的建设有利于烟叶产区农业产业结构的调整，提高烟农的组织化程度和烟草农业的收入。从烟草公司的角度看，烟草的集中生产提高了烟叶供应的标准化、集约化，而且有利于交易成本的减少，提高整个产业链的运作效率；从农民的角度看，集中生产具有规模效应及统一化服务，实现了小烟农和大市场的有效对接，相关产前、产中和产后服务生成良好，种植烟草的比较效益上升，产生积极性的激励。但是实际发展过程中，烟农专业合作社出现的烟农专业合作社自身治理机制不完善问题应引起我们的重视，结果导致烟农专业合作社高效率、长时期、快速度地发展不确定性极大，以及烟农专业合作社应有效益未得到实现，烟农未按预期受惠。

一、湖南省烟农专业合作社治理机制存在的问题

（一）内部结构治理机制不完善

1.经理层缺失

根据调查，46家合作社中有12家合作社未设置经理层，占总数的27.9%,理事长兼任15家,占38.5%;烟站推荐2家,占4.7%;外部公开招聘19家,占48.7%;其他3 家,占7.0%。经理层的缺失导致农村合作社缺乏现代经营管理、营销及财务人员，无法在市场中与上游的农资供应商和下游的购销商进行博弈竞争。由于没有职业的经营管理者,而由理事会作为事实上的管理者,导致经济效益低，社员吸引力差。

2.激励机制缺失

所调查的合作社都没有建立对经营者的有效激励机制，合作社经理人员与普通社员相比,具有较强的经营能力,承担了更多的管理和社会服务责任,具有绝对的信息控制优势,理应得到更多的剩余分配。但是,按照经典的合作社原则,资本的投入只能获得有限报酬，误工补贴激励也明显不足。

3.监事会监督力度缺乏

监事会作为合作社的监察机构,根据合作社章程设立。在我们调查的46家样本烟农专业合作社中,其中设置监事会每年召开1-4次的占大多数,比例为50%,召开5-8次的所占比重26.08%，召开9-12次占比重较少4.35%。另外,还有19.57%的烟农专业合作社未填写召开次数或未召开。2014年度进行内部审计并提出报告38家占比重86.4%，未审计6家占比重13.6%，2014年度委托外部审计21家占比重48.8%，未审计22家占比重51.2%。烟农专业合作社的审计负责人中，监事会成员中占到了69.2%，农村经济管理部门仅占30.8%。这必然导致监督乏力的情况。

（二）内部结构治理机制实际运行不到位

1.成员代表大会作用未充分发挥

我们在实地调查的46家烟农专业合作社中，每年都召开1次成员大会的有42家，占样本总数的92%，每年召开成员大会超过两次的20家，占样本总数的43.48%，召开成员大会超过三次的只有10家，占样本总数的21.74%，而召开成员大会超过四次的只有1家，占样本总数的2.17%，从调查情况来看，在被调查的400个农户中，只有127人认为成员大会发挥作用，占样本总数的31.7%，可以看出成员代表大会作用未充分发挥。

2.理事会未履行职责

理事会是农民专业合作社的重要内部治理结构，社员可通过理事会影响管理层的决策来确保社员的利益。在对46家合作社的运行情况进行了调查统计后发现,其中从未召开理事会的有9家,占19.57%；召开过但一年内不足10次的占28家,占到样本社总数的60.87%。可以看出有些合作社的理事会不能在日常决策中发挥作用。

(三）民主决策难以贯彻

1.民主管理体制不完善

作为社员，每人享有一票的基本表决权，可以实行一人多票或者附加表决权,但控制在20%以内。但在我们所调查的46家样本社中，我们发现它们均采取“一人一票+附加表决权”的方式。由此可看出，大多数合作社建立了较为规范的民主管理体制，但真正规范运作的合作社不多，在组织管理和重大事项决策上还是掌握在少数人手中，多数社员处于被动地位，参与民主管理的意识较弱，实际参与管理较少。

2.“能人”决策占主导

针对46个合作社的调查表明，合作社的经营管理集中在以合作社理事长为代表的“能人”中，普通社员往往很少参加合作社的管理活动,但“能人”的文化水平并不高,处理信息能力不强，导致合作社的凝聚力和向心力差。

（四）合作社成员参与意识不强

1.存在“搭便车”心理

对于普通社员而言，在烟农专业合作社中将生产出来的产品卖出合理的价格，与此同时得到合作社对生产环节的指导和服务便是他们的主要目的。他们的收益不仅在于合作社收购他们产品的价格，也在于合作社卖出产品的价格。而在集体理性的角度看，存在“搭便车”现象——希望别人付出全部成本，而且不管自己是否分担成本总能得到提供的利益。因此，积极性不高。

2.合作社社员未受过高等教育，“能人”缺乏

我国农民大多数未受过高等教育，缺乏现代企业管理理论的指导，自然没有管理合作社的经验。熟悉市场、会经营管理的“能人”不多。调查表明，目前,我国农村相比美国等国家的职业培训率为70%而言差距过大，农民的低素质会影响专业合作社的治理，在开大会时无法真正进行表决，“附议“现象严重。

二、对完善湖南省烟农专业合作社治理机制的建议

（一）完善烟农专业合作社决策机制

完善烟农专业合作社决策权就是要明确成员大会、理事会和经理等主体的决策权配置。以成员大会为一切事物的最高决策权，明确理事会为成员大会授权下的关系，对经理层的权益由合约来明确，保护专业合作社的长远利益。

1.成员大会制度

首先应确保成员大会具有专业合作社的最高决策权，坚持合作社的重大事务都应当由社员大会所决定,成员大会应具有最高权力，其他理事会、理事长不能行使职权。其次为了消除“内部人控制”现象的不良影响，应在知情提案质询权做足功夫，社员可向理事、监事和经理提出质询。紧接着应在表决权的范围作出限制，以“一人一票”为原则，当社员表决在三分之二以上才允许通过，这样才能维护社员利益，避免核心社员的控制。

2.理事会制度

烟农专业合作社的章程应对理事长的职权范围加以明确,限制理事长的决策权限和内容,将经营活动中重大事项的决策权集中到理事会。烟农专业合作社理事长应当依据章程规定的规定,在社员大会和理事会的授权下开展工作。理事长如果滥用权力,社员大会可以追究理事长的个人责任,同时可以罢免理事长的职务。作为合作社中的决策者，由于趋利性所致，是不能完全理性处理事务的。而为避免“核心社员”控制，维护普通社员的利益，应在理事会上下功夫。例如当事情涉及到理事自身，理事应回避表决。

3.监事会制度

合作社仅适用内部监督是不够的，虽然大多数合作社有监事会，但监事会与理事会利益不清导致监事会形同虚设。因此，合作社应内部监督和外部监督结合。尤其在财务方面，内部监督一为公开财务、社务，发挥监事会与社员监督作用。二为成立监督小组，用以监督财务。职责是：审查财务支出；定期审查财务；纠正不规范行为。外部监督一为整体监督，上级部门主管对农民专业合作社经营管理进行督查。二为社会审计，从账目、年终总结、经营状况、内外部关系及章程方面入手。审计后需制定总结报告用以解决合作社理事会问题，并进行审计公开。强化信息披露，公开披露财务和管理状况、与社员利益相关事宜、治理结构、经营活动等，以助于避免“内部人控制”。

4.经理层制度

从我国各类型的农业合作社发展实践看,引入企业经营机制、实行专家管理是一个趋势。对于一些资金规模和社员规模比较大的、发展势态好的烟农专业合作社,应该尽快设立经理制度,实现专用合作社运营管理队伍从非职业方式向专业化治理的转变。在经理的聘用上,要打破地域、身份限制,切实将具有合作社管理才能的人选聘到经理的岗位上来。我国农民专业合作社的理事、理事长是从合作社内部选举产生,他们是农村中的“精英”或“能人”,但并不都具备管理技能。如果理事长和理事能专注于农民专业合作社的前景、战略问题,为专业合作社的未来描绘愿景和提供激励,而日常的事务处理则由职业化的经理来进行。这样理事们可以不再需要很高的专业要求,那么理事的作用将真正得到体现,专业合作社的管理效率和管理水平也会大大提高。

（二）构建合理的“能人”民主治社机制

在合作社实际调查中，大多存在“能人治社”现象，这种现象会产生民主管理不协调的矛盾。而农民专业合作社本质上是社员控制的民主组织，社员享有“一人一票”的平等权利，可是这个无法解决资金匮乏、也无法使决策和风险平等。因此“一人多票”开始在国际上实行。“能人”的存在是合理的，他们拥有广泛的资源，善于经营管理，人际关系良好并具有一定的影响力，所以“能人”治社是可行的，但应限制他们的表决权，不要形成“大户”起绝对控制地位。

（三）加强普通社员民主参与意识

1.改善社员异质性

研究表明，社员们是同质的就能有效避免“搭便车”行为，合作社能拥有较高的社员认同度，所以运作好的合作社一般社员之间会存在一致性。改善社员异质性的重点在于努力改善合作社普通社员和核心社员在资源察赋方面的差距，可以在经济实力、人力资本、经营能力和管理合作社的能力等方面入手。

2.增强社员民主参与意识和习惯

由于普通社员习惯于听从“能人”的经营管理方案，而没有主动参与的意识，普通社员在合作社中的权重较小，核心社员权重较大，在长期发展过程中，这种现状不利于合作社的发展。若要改变则必须让民主实体化，而关键之处就是加强普通社员的民主意识，使得“能人”决策与普通社员目标一致。

（四）政府各部门加大扶持力度，营造宽松政策环境

政府在国家已经出台有关税收优惠政策的基础上,要抓好落实,切实减轻农民专业合作社税赋。要根据实践需要,抓紧研究制定支持烟叶专业合作社发展的其他优惠政策。各级财政也要拨出专项扶持资金,积极支持具有示范效应的优秀农民专业合作社，每年合理安排预算,设立烟农专业合作社人才培训财政支持专项,为搞好培训提供经费保障。同时,对于政府支持资金,有关部门要加强监管。要加强资金使用的监督检查,加强示范项目跟踪指导,深入项目合作社,及时发现问题,保障政府支持资金能够在示范合作社发挥作用,能够帮助示范合作社增强为社员服务和谋利的功能。　为留住优秀人才应积极推进人才吸引政策，引导大学生、技术人员加入到合作社队伍当中。高素质人才对合作社的治理有着重要影响，对合作社现有成员进行教育、培训是当务之急。

基金项目：

湖南省教育厅项目“现代农民专业合作社绩效评价体系研究”13A039；中国烟草总公司湖南省公司科技计划重点项目“湖南烟农专业合作社运行机制与绩效评价体系研究及应用”；湖南省社会科学基金项目“混合所有制下现代农民专业合作社内部控制体系优化研究”14YBA195。